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(一)國有銀行的歷史包袱

國有銀行的不良資產(chǎn)當(dāng)中有三分之一來自于歷史包袱。這部分不良資產(chǎn)問題和國家當(dāng)年的“趕超”戰(zhàn)略有關(guān)。在建國初期，為了趕超世界先進(jìn)工業(yè)國家，政府提出“以鋼為綱”的方針，大力發(fā)展資本密集型的重工業(yè)?！摆s超”戰(zhàn)略給我們留下來一大批背負(fù)著政策性負(fù)擔(dān)的國有企業(yè)。政策性負(fù)擔(dān)大致上可以分為兩類。一類是戰(zhàn)略性政策負(fù)擔(dān)。另一類是社會性政策負(fù)擔(dān)。

許多國有企業(yè)屬于能源、交通、原材料和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，由于國家長期以來壓低能源和生產(chǎn)資料的價格，使得這些企業(yè)長期處于虧損狀態(tài)。為了實(shí)現(xiàn)“自力更生地建設(shè)一個完整的工業(yè)體系”的目標(biāo)，一大批國有企業(yè)的發(fā)展方向不符合我國資源的比較優(yōu)勢，沒有生存能力。還有一批國有企業(yè)在“備戰(zhàn)”的口號下，鉆進(jìn)了深山老林，不具備正常的生產(chǎn)條件。這些企業(yè)背負(fù)了戰(zhàn)略性政策負(fù)擔(dān)，很難擺脫虧損。

在“趕超”時期，國家把大量資源投入了資本密集型行業(yè)，沒有余力發(fā)展勞動密集產(chǎn)業(yè)。由于資本密集行業(yè)不可能大量提供就業(yè)機(jī)會，為了保障城鎮(zhèn)居民就業(yè)，政府只好按“計劃”叫國有企業(yè)安排就業(yè)。在許多國有企業(yè)中冗員比例甚至超過二分之一。除此之外，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國有企業(yè)必須承擔(dān)職工的住房、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等福利。隨著我國老齡化的到來，國有企業(yè)的社會負(fù)擔(dān)越來越重。這些社會性政策負(fù)擔(dān)把許多國有企業(yè)壓得喘不過氣來。

這些政策性負(fù)擔(dān)必然增加了國有企業(yè)的經(jīng)營成本，導(dǎo)致利潤低下，甚至虧損。國家只好采用各種方法扶持國有企業(yè)，其中包括直接對國有企業(yè)進(jìn)行資金扶持。在實(shí)行了“撥改貸”之后，國家對國有企業(yè)的扶持主要是通過國有商業(yè)銀行進(jìn)行的。[3]國有企業(yè)虧損的“責(zé)任歸屬”非常模糊，無論是企業(yè)、銀行和地方政府的負(fù)責(zé)人都不認(rèn)為是自己的責(zé)任。因此，往往沒有誰需要為國有企業(yè)的不良貸款具體承擔(dān)責(zé)任。毫無疑問，政府對國有企業(yè)的支持必然轉(zhuǎn)化為國有銀行的政策性負(fù)擔(dān)。一方面，政策性貸款可能直接造成銀行的不良貸款；另一方面，這種政策性負(fù)擔(dān)同樣加劇了銀行經(jīng)理人員的道德風(fēng)險，從而加速了國有銀行內(nèi)不良貸款的累積。

國有銀行的不良貸款當(dāng)中另外三分之一來自于宏觀金融政策的變遷，還有三分之一來自于各級政府的行政干預(yù)以及銀行自身的決策失誤。[4]

如果西方的商業(yè)銀行出現(xiàn)了不良貸款，處理方法比較簡單，可以直接追究銀行管理人員的責(zé)任，直到讓這家銀行關(guān)門倒閉?？墒牵茈y處理國有銀行的巨額不良貸款，甚至找不到需要直接承擔(dān)責(zé)任的肇事者。既然誰都不必為此負(fù)責(zé)，那還著什么急？國有銀行的不良貸款一年又一年地拖了下來，越積越多。

(二)難啃的硬骨頭

四大國有商業(yè)銀行是中國金融體系的頂梁柱。在幾十年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，他們起到了非常重要的作用。但是，人們都在擔(dān)憂，中國很快就要加入WTO了，國有銀行能不能經(jīng)受得起外來的沖擊？

國有銀行機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下，壞帳累累，[2]缺乏創(chuàng)新機(jī)制和市場競爭能力，根本就無法適應(yīng)新形勢的要求。改革開放打破了一個又一個行業(yè)的壟斷局面，逐步引入了市場競爭機(jī)制，大大提高了勞動生產(chǎn)率。唯獨(dú)國有銀行對金融行業(yè)的壟斷，誰都碰不得。

中國政府一直非常重視金融體制改革，也不知道下過多少文件，作過多少決定，反復(fù)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精簡機(jī)構(gòu)，端正作風(fēng)，整頓金融秩序，加強(qiáng)金融監(jiān)管，反對貪污腐敗，督促加速金融體制的改革。這些經(jīng)年年念，月月念，天天念，念到了今天，金融業(yè)的問題非但沒有解決，反而變得越來越嚴(yán)重了。確實(shí)，國有銀行的改革是金融改革中最難啃的硬骨頭。

(三)國有銀行改革的癥結(jié)

中國國有銀行改革的癥結(jié)是體制問題，說到底只有兩條：

(1)政企分開

(2)通過市場競爭選擇金融人才。

只有政企分開才能避免各級政府過度干預(yù)造成貸款壞帳。只有讓優(yōu)秀金融家來主持銀行才能保證在市場競爭中取得成功。這兩個條件是改革國有銀行的前提條件。第一條是政策環(huán)境。如果政府官員不停地干預(yù)銀行業(yè)務(wù)，哪怕就是再優(yōu)秀的金融專家也難以施展身手，甚至?xí)粣毫拥慕?jīng)營環(huán)境逼走。第二條是說人的因素，在正常的經(jīng)營環(huán)境下人的因素第一。尤其是在現(xiàn)代金融行業(yè)，千萬不能讓外行來領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行。

有人說，那么多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家都主張開放民營銀行，為什么不先幫助國有銀行搞好改革？經(jīng)過好多年反復(fù)研究討論，多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家終于認(rèn)識到，改革國有銀行要比創(chuàng)建民營銀行困難得多。最大的問題就是很難做到上述的兩條。

政企不分使得國有銀行的改革格外困難。國有銀行的高層管理人員本身就是政府官員，無論是在組織上、人事上和心理上，國有銀行的經(jīng)理人員都必然高度依賴于各級政府。一方面他們忠實(shí)地執(zhí)行政府的各項(xiàng)計劃和意圖，另外一方面，一旦國有銀行遇到困難也必然會要求政府提供支援。政府提供的擔(dān)保從根本上削弱和瓦解了國有銀行改革的基礎(chǔ)和需要。例如，如果國有商業(yè)銀行的資本充足率不足，政府發(fā)國債籌資用于充實(shí)銀行的資本金；[5]如果國有銀行不良債權(quán)過高，資產(chǎn)質(zhì)量低劣，國家則通過債轉(zhuǎn)股的方式，在帳面上改善銀行的資產(chǎn)質(zhì)量。[6]正因?yàn)橛姓母深A(yù)和擔(dān)保，國有銀行養(yǎng)成了相當(dāng)嚴(yán)重的“道德危機(jī)”，補(bǔ)充資本金以后資本充足率又不斷下降，債轉(zhuǎn)股以后不良債權(quán)又迅速積累。政府的擔(dān)保一方面破壞和瓦解著國家信用，另一方面則阻礙著民間信用的建立和發(fā)展，是債信文化得以形成和發(fā)展的巨大障礙。在這種情況下，國有銀行商業(yè)化是化不了的。因?yàn)?，國有銀行、國有企業(yè)和國家財政是一家，政府、銀行、企業(yè)緊緊地捆在一起，國有銀行的改革沒有需求，沒有動力，沒有基礎(chǔ)，也沒有條件。

如果國有銀行能夠找到優(yōu)秀的金融企業(yè)家，并且他能夠得到上級充分的信任和授權(quán)，頂住各種壓力，政企分開，拒絕政府過度干預(yù)，那么，即使維持國有產(chǎn)權(quán)，也存在著辦好國有銀行的可能性。

可是，金融人才從哪里來？眾所周知，只有通過金融市場的公平的競爭才能培養(yǎng)、識別、挑選金融人才。目前，國有銀行的行長是由組織部挑選，由各級黨委決定的，最后還要經(jīng)過當(dāng)?shù)卣l(fā)個任命狀。在這種體制下就很難避免雙重扭曲：首先，組織部難免按照政府官員的標(biāo)準(zhǔn)推薦一些庸才。其次，就算湊巧蒙上一個人才，如果人事權(quán)控制在上級政府手中，怎么能夠要求行長們做到政企分開？

在組織部推薦的人選中，就是按照概率分布，也會有幾個比較好的人才。在這些人才當(dāng)中，也會有幾個能夠和上級領(lǐng)導(dǎo)保持良好的關(guān)系，得到上級的支持。因此，國有銀行和其他國有企業(yè)一樣，盡管大部分有問題，總可以找出幾個較好的典型。正是由于存在著這些好的案例，使得許多人仍然對辦好國有銀行抱有很大的期望?？墒牵P(guān)鍵問題在于如何才能有規(guī)則地選擇合格的金融家來管理國有銀行，如何才能真正做到政企分開？在現(xiàn)有體制下，要做到這兩條非常困難。即使偶爾出現(xiàn)幾個比較成功的典型，也不具有普遍推廣的意義。

要搞好國有銀行的改革，必須改變過去選拔干部的程序，通過公平競爭，從真正懂行的專家當(dāng)中來選拔銀行行長。行長的任命權(quán)必須交給銀行的董事會，而不能由政府官員或者黨委來決定。從理論上講講似乎很容易，真正做到，非常難。

由于目前沒有公平競爭的環(huán)境，很難鑒別誰是金融人才。銀行的董事會形同虛設(shè)，變成了退休老干部俱樂部，沒有監(jiān)督管理的能力。改變銀行高層管理人員的挑選規(guī)則必然會涉及到許多既得利益集團(tuán)。如果試圖做到政企分開，必然會遭遇許多政府部門的反對。如果不做出重大的突破，想要讓國有銀行改革取得較好的成果是不切合實(shí)際的幻想。

(四)國有銀行改革受制于國有企業(yè)改革

可以預(yù)見，在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，中國的金融體制有兩個特點(diǎn)是不會改變的：以現(xiàn)有四大國有商業(yè)銀行為主的金融格局不會改變，間接融資在社會融資總量中占絕對優(yōu)勢的局面也不會改變。因此，國有銀行改革取決于國有企業(yè)改革的進(jìn)展和直接融資體系的發(fā)展。

國有企業(yè)由于缺乏自我積累的能力，在改革過程中更加依賴外部資金的扶持。如果國有銀行按照真正意義的商業(yè)銀行來運(yùn)作，經(jīng)濟(jì)效益普遍不景氣的國有企業(yè)將遇到極大的融資困難。目前，國有企業(yè)占用了80%左右的銀行貸款，以國有銀行為主體的間接融資在社會融資總量中占絕對優(yōu)勢。以股票市場為核心的直接融資體系，無論是在總量上還是在結(jié)構(gòu)上，都難以滿足國有企業(yè)的資金需求。在這種情況下，無論如何都不會改變國有銀行作為國有企業(yè)外部融資主渠道的地位。國有銀行必須承擔(dān)著整個金融體系的大部分功能，它無法完全按照自身改革的需要調(diào)整運(yùn)作方式和業(yè)務(wù)范圍。因此，國有銀行能否解決歷史遺留問題，能否順利走向商業(yè)化經(jīng)營模式并生存下去，首先取決于國有企業(yè)的改革和發(fā)展是否順利。

如果國有銀行希望降低不良資產(chǎn)，無論是通過國家財政還是通過資本市場，只要一有動作就勢必牽涉到國有企業(yè)。例如，通過“債轉(zhuǎn)股”的方式來減輕國有企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)，這原本是一個很不錯的想法，在西方工業(yè)國家中也經(jīng)常這樣處理企業(yè)債務(wù)?！皞D(zhuǎn)股”的結(jié)果是讓國有金融機(jī)構(gòu)持有一部分，甚至相當(dāng)大的一部分國有企業(yè)的股權(quán)。假若國有企業(yè)的資產(chǎn)狀況良好，那么持有這些企業(yè)的股份并不是一件壞事。銀行可以定期分紅，如果不想要了，還可以通過資本市場把股份轉(zhuǎn)化為資金回收?？墒牵切﹪衅髽I(yè)幾乎都是老大難企業(yè)，往往早已資不抵債，連年虧損，哪里談得上什么利潤分紅。既然連各級政府對國有企業(yè)的改造都一籌莫展，讓銀行持有一些國有企業(yè)的股份就能拿出什么辦法來嗎？各級政府見了這些國有企業(yè)就頭痛，銀行作為政府的下屬單位難道比政府的本事還大？倘若國有企業(yè)繼續(xù)虧損下去，銀行手中的股票早晚會變成“垃圾”。雖然在短期內(nèi)銀行的壞帳換了一個方式，作為整體來說，壞帳還是壞帳，國有銀行肩上的壞帳負(fù)擔(dān)并沒有減輕。

國有銀行正在推行股份制改革的試點(diǎn)，無論其產(chǎn)權(quán)無論如何變革，政府必然保持其主導(dǎo)地位。政府作為國有資產(chǎn)的所有者必然要同時照顧國有企業(yè)和國有銀行。政府在處理國有企業(yè)和國有銀行的矛盾時，必定會從自身利益出發(fā)，確定優(yōu)先順序。對于那些經(jīng)營狀況比較好的國有企業(yè)，政府會站在銀行這一邊，執(zhí)行金融紀(jì)律。但是，當(dāng)一些國有大企業(yè)出現(xiàn)資金流動危機(jī)時，為了維護(hù)本地區(qū)的穩(wěn)定，政府就不能不站到國有企業(yè)一邊，干預(yù)銀行的運(yùn)作。如果不挽救國有企業(yè)可能馬上就出亂子，弄得不好，各級官員要丟官罷職。對于各級政府官員來說，假若能夠說服銀行給企業(yè)一筆新貸款，就是出問題也不會在眼前。拖一天是一天。貸款到期之日，恐怕已在自己的任期之后了。出問題也是下任官員的麻煩。

如果國有銀行從商業(yè)銀行的經(jīng)營原則出發(fā)，力圖減少資產(chǎn)呆滯和被拖欠的風(fēng)險和損失，勢必會減少對國有企業(yè)的貸款。國有銀行收縮傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)將意味著整個社會融資總量的減少，大量儲蓄沉淀在銀行中而不能轉(zhuǎn)化為社會投資。而銀行自身在不能開展投資業(yè)務(wù)的情況下也同樣難以發(fā)展。

無論是解決歷史遺留問題還是著眼未來的發(fā)展，國有銀行改革都受制于國有企業(yè)的改革和發(fā)展，在某種程度上也受制于直接融資體系的健全和發(fā)展。國有銀行的改革在面對復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)變革時，還要根據(jù)國有企業(yè)改革的進(jìn)展程度和整個社會投融資體制的發(fā)展?fàn)顩r來調(diào)整自身的改革進(jìn)程，從而增加了改革的難度。事實(shí)上，由于金融改革的一再拖延，國有銀行已經(jīng)大量聚集了來自于國有企業(yè)的風(fēng)險。國有銀行的改革難度越來越大。

(五)國有銀行的產(chǎn)權(quán)矛盾

明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代商業(yè)銀行的基本前提。

國有銀行改革的目標(biāo)是建立真正意義上的現(xiàn)代商業(yè)銀行，成為具有自主行為能力的市場經(jīng)濟(jì)主體。銀行改革作為整個經(jīng)濟(jì)體制改革的一部分，首先要解決國有銀行自身的產(chǎn)權(quán)問題。

四大國有商業(yè)銀行是國有獨(dú)資的。國家作為抽象的、非人格化的所有者，事實(shí)上無法行使所有權(quán)，這就出現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)主體虛置的問題。由于政府作為國家的人，行使國有資產(chǎn)的管理權(quán)，于是，在實(shí)踐工作中不可避免地會將銀行看作是政府的職能部門。從構(gòu)筑現(xiàn)代商業(yè)銀行所需的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)出發(fā)，為了實(shí)現(xiàn)政企分開，股份制改革是無法回避的選擇。

在國有銀行股份制改革過程中，能否通過資本市場引入非國有資產(chǎn)？這受制于資本市場的發(fā)展水平。在資本市場容量一定的情況下，國有銀行上市必然會與國有企業(yè)爭奪資金。如果國有銀行大規(guī)模地進(jìn)入資本市場籌集資金，必然會增加國有企業(yè)直接融資的難度，反過來又增加國有企業(yè)向銀行貸款的要求。因此，國有銀行的產(chǎn)權(quán)變革必須與資本市場的發(fā)展程度相適應(yīng)。

國有銀行的產(chǎn)權(quán)變革還要面臨現(xiàn)存的大量不良貸款問題。作為一種歷史遺留問題，銀行的不良貸款在一定程度上反映了過去十幾年改革的成本。在銀行產(chǎn)權(quán)變革中必須決定如何分擔(dān)這種改革成本。顯然，由國有銀行單獨(dú)承擔(dān)巨額改革成本既不合理也不可行，銀行沒有能力予以消化。比較可行的做法是通過社會化來消化這些不良貸款，這就必須通過資本市場來運(yùn)作。這一過程受制于資本市場的發(fā)展水平。

(六)敷衍應(yīng)付還是徹底改革

看到金融當(dāng)局的困惑，不由得使人想起了中國近代史中的一個人物，清朝的李鴻章。他在滿清王朝的末年出將入相，職掌大權(quán)。辦洋務(wù)，練海軍，辦外交，也曾風(fēng)光過一時。在他手上創(chuàng)建了江南制造總局、金陵機(jī)器局、輪船招商局、開平煤礦、天津電報局、津榆鐵路、上海機(jī)器織布局等等，開辦了北洋水師學(xué)堂等新式學(xué)校。他在臨死之前說：“我辦了一輩子的事，練兵也罷，海軍也罷，都是紙糊的老虎，何嘗能實(shí)在放手辦理？不過勉強(qiáng)涂飾，虛有其表，不揭破猶可敷衍一時。如一間破屋，由裱糊匠東補(bǔ)西補(bǔ)，居然成一凈室，雖明知為紙片糊裱，然究竟決不定里面是何材料。即有小小風(fēng)雨，打成幾個窟窿，隨時補(bǔ)葺，亦可支吾對付。乃必欲爽手扯破，又未預(yù)備何種修葺材料，何種改造方式，自然真相流露，不可收拾，但裱糊匠又以何術(shù)能負(fù)其責(zé)？”[7]

李鴻章的這段話還有幾分自知之明，活生生地刻畫出了一個裱糊匠的心態(tài)。李鴻章把自己的所有作為都定位為一個裱糊匠。發(fā)現(xiàn)了窟窿，就拿張紙糊上，從表面來看似乎還挺漂亮，但是，只要風(fēng)雨一來，就馬上分崩離析，不可收拾。

不知道怎么搞的，我們的某些金融官員的所作所為，也象是一個裱糊匠。在嘴上天天叫喊要改革金融體制，但是實(shí)際上只不過是“勉強(qiáng)涂飾，虛有其表”。金融體系和滿清王朝是截然不同的兩件事情。滿清王朝病入膏肓，不可挽救。但是，中國的金融體制還不至于到那個地步。更何況，金融官員可以換了一茬又一茬，缺了誰，銀行都一樣要開張。金融體系的安危關(guān)系到國家的前途和人民的利益，絕非兒戲。

國有銀行中的某些官員們已經(jīng)習(xí)慣于壟斷特權(quán)，他們甚至希望把金融改革也壟斷起來。他們口口聲聲要改革金融體制，每年都提出一些改革方案。前幾年，人們還很有興趣，關(guān)注官方提出的各種改革金融體制的建議和計劃?？墒?，一年又一年，金融體制的改革趑躕不前，問題越來越嚴(yán)重?？雌饋?，官方的某些研究機(jī)構(gòu)也“江郎才盡”，提不出什么好主意來了。這些金融官員們在口頭上也歡迎海外學(xué)者回國效力，歡迎懂得現(xiàn)代金融的專家參與改革，但是，當(dāng)專家們提出改革金融的建議時，馬上就暴露出他們“葉公好龍”的真面目。他們自知理虧，不敢就金融改革的政策正面展開研究討論，于是，某些金融官員采取了拖延戰(zhàn)術(shù)，千方百計，回避爭論。當(dāng)許多學(xué)者建議刊在對外開放之前首先實(shí)現(xiàn)對內(nèi)開放，通過建立民營銀行實(shí)現(xiàn)金融體制的制度創(chuàng)新，促進(jìn)國內(nèi)金融市場的競爭機(jī)制，通過公平競爭逐步提高國有銀行的競爭素質(zhì)。實(shí)現(xiàn)金融領(lǐng)域的改革開放是大勢所趨，也是一件非常復(fù)雜的任務(wù)。本來應(yīng)當(dāng)動員更多的力量，齊心合力，探索出符合中國國情的改革方案?？墒?，有些金融官員只想當(dāng)“裱糊匠”，盡量不要觸動既得利益集團(tuán)，在現(xiàn)有體制的基礎(chǔ)上修修補(bǔ)補(bǔ)。只求得表面上過得去，根本不考慮長治久安的制度建設(shè)。

在國有改革的問題上我們需要的不是幾個裱糊匠。我們需要的是能夠發(fā)現(xiàn)問題的癥結(jié)，并且有能力，有魄力對舊的金融體制實(shí)行大破大立的建筑家。

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[1]本章是在多次研討中綜合了林毅夫、張曙光、曹遠(yuǎn)征等人的觀點(diǎn)后寫成的，在此謹(jǐn)表示衷心感謝。文中如有謬誤則應(yīng)由本人負(fù)責(zé)。

[2]有關(guān)國有銀行不良貸款的分析請參見本書第14章。

[3]這種扶持能否繼續(xù)就要看國有商業(yè)銀行能否繼續(xù)其對金融資源的壟斷。

[4]參見周小川，“中國金融體系的不良資產(chǎn)問題：原因與出路”，《大思路，專家論述：東亞危機(jī)和中國的改革與發(fā)展》，中國發(fā)展出版社，1999，第83頁。

[5]在1998年中國政府通過增發(fā)債券一次向國有銀行注入資金2400億。

[6]在2000年，中國政府將四大國有銀行的不良貸款剝離了14000億，分別交給了新成立的四家金融資產(chǎn)公司，從而在帳面上大大改善了國有銀行的金融資產(chǎn)質(zhì)量。