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政府危機(jī)管理

一、國(guó)外危機(jī)管理理論概述

(一)危機(jī)管理學(xué)科的產(chǎn)生及研究現(xiàn)狀

危機(jī)管理理論產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)管理、公共事務(wù)管理、政治學(xué)、外交決策理論等多個(gè)學(xué)科。20世紀(jì)60—70年代以后，出現(xiàn)了有關(guān)企業(yè)危機(jī)管理、政府行政危機(jī)管理、國(guó)際重大危機(jī)事件管理方面的著作。在危機(jī)理論探索中，對(duì)本課題研究更有參考意義的主要是國(guó)際政治、公共管理、政治學(xué)、外交決策領(lǐng)域的研究著作。主要代表著作有齊摩門(mén)的《政治暴力、危機(jī)和革命：理論與研究》(1983)，格爾的《政治沖突手冊(cè)：理論與研究》和《人們?yōu)槭裁磁褋y》，亨廷頓的《變動(dòng)社會(huì)的政治秩序》，艾利森的《決策的實(shí)質(zhì)》等。這些學(xué)者的研究主要集中在三個(gè)領(lǐng)域：即決策層的功能失控與國(guó)家的體制失調(diào)、政治沖突與政治暴力、突發(fā)事件管理。

印年代后，美國(guó)政治學(xué)界所謂“政治學(xué)新革命”的興起，增強(qiáng)了政治學(xué)研究者解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)危機(jī)的責(zé)任感；科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步與研究方法的更新，使學(xué)者們有能力利用計(jì)算機(jī)等工具，構(gòu)筑全新的危機(jī)分析框架。學(xué)者們開(kāi)始超越對(duì)單個(gè)危機(jī)事件的分析，而走向橫向、縱向的比較研究、綜合研究，從而將危機(jī)管理研究向前大大推進(jìn)了。

20世紀(jì)如年代以后，伴隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，危機(jī)管理的研究范圍和重點(diǎn)也有所改變。國(guó)家之間重大突發(fā)事件以及一國(guó)國(guó)內(nèi)的重大政治事件雖然仍屬危機(jī)管理研究的重要內(nèi)容，而非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的重要性大大上升，成為新的研究重點(diǎn)。

(二)危機(jī)的定義

政治家和學(xué)者們對(duì)危機(jī)的定義有100多種。1972年，危機(jī)研究的先驅(qū)赫爾曼給危機(jī)下了一個(gè)經(jīng)典的定義：危機(jī)是威脅到?jīng)Q策集團(tuán)優(yōu)先目標(biāo)的一種形勢(shì)，在這種形勢(shì)中，決策集團(tuán)做出反應(yīng)的時(shí)間非常有限，且形勢(shì)常常向令決策集團(tuán)驚奇的方向發(fā)展。對(duì)于這種“決策取向型”的定義，有學(xué)者認(rèn)為過(guò)于狹窄，他們傾向于把危機(jī)定義為一個(gè)過(guò)程，修改為：危機(jī)是一種嚴(yán)重威脅社會(huì)系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)或者基本價(jià)值規(guī)范的形勢(shì)，在這種形勢(shì)中，決策集團(tuán)必須在很短的時(shí)間內(nèi)、在極不確定的情況下作出關(guān)鍵性決策。這一論述目前被學(xué)術(shù)界所普遍接受。這個(gè)定義強(qiáng)調(diào)了危機(jī)的三個(gè)要素：威脅性、不確定性、緊迫性。

(三)危機(jī)的類(lèi)型

危機(jī)的分類(lèi)方法很多，按照危機(jī)發(fā)生前后的持續(xù)時(shí)間以及影響，可分為以下四個(gè)類(lèi)型：

1.“龍卷風(fēng)型”危機(jī)。即危機(jī)突然發(fā)生后會(huì)很快平息，來(lái)去匆匆，不會(huì)給社會(huì)帶來(lái)長(zhǎng)久的影響。如劫機(jī)、劫持人質(zhì)、空難導(dǎo)致的危機(jī)。一般認(rèn)為，采用突擊隊(duì)攻擊是解決劫機(jī)事件的最佳選擇。在學(xué)者們看來(lái)，面對(duì)此種危機(jī)，政府必須采取果斷行動(dòng)，即使行動(dòng)失敗也比不采取行動(dòng)好。

2.“腹瀉型”危機(jī)。這種危機(jī)發(fā)展醞釀?dòng)幸粋€(gè)過(guò)程，但爆發(fā)后很快結(jié)束。此類(lèi)的典型案例是美國(guó)德克薩斯州發(fā)生的大衛(wèi)教邪教危機(jī)和日本的奧姆真理教事件。在政府采取斷然措施后，危機(jī)迅速結(jié)束。

3.“長(zhǎng)投影型”危機(jī)。這種危機(jī)爆發(fā)具有突然性，但其后續(xù)影響深遠(yuǎn)；長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)難以平息。形成此類(lèi)危機(jī)有兩種：一是未能充分治理危機(jī)的根源。如1965年美國(guó)洛杉磯發(fā)生黑人騷亂，危機(jī)雖然很快平息了，但事后人們意識(shí)到，種族問(wèn)題才是這一危機(jī)爆發(fā)的真正原因，其根源很難消除。1995年，洛杉磯黑人再次發(fā)生暴亂。二是危機(jī)處理失當(dāng)，使一個(gè)小危機(jī)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。例如2003年初的“非典”災(zāi)難，實(shí)際上2002年底就在我廣東省有病例發(fā)現(xiàn)，由于處理不當(dāng)，應(yīng)對(duì)有誤，結(jié)果在較長(zhǎng)的時(shí)間里產(chǎn)生影響，給我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了不可低估的損失。

4.“文火型”危機(jī)。這種危機(jī)開(kāi)始緩慢，逐漸升級(jí)，甚至沒(méi)有明顯的爆發(fā)過(guò)程，結(jié)束得也很緩慢。比較典型的案例是越南戰(zhàn)爭(zhēng)，美國(guó)卷入后，隨著代價(jià)逐漸增大，美國(guó)決策者騎虎難下。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)到?jīng)Q策失誤而決定從越南抽身時(shí)，卻感到十分困難，越南戰(zhàn)爭(zhēng)整整拖了10年。

(四)危機(jī)的周期

一般而言，危機(jī)具有四個(gè)發(fā)展階段。專(zhuān)家芬克認(rèn)為，危機(jī)好比疾病，可以借用醫(yī)學(xué)名詞來(lái)表述：

第一階段是潛伏期。這個(gè)時(shí)期較長(zhǎng)，危機(jī)的苗頭還沒(méi)有明顯出現(xiàn)，但是造成危機(jī)的結(jié)構(gòu)、因素已經(jīng)形成，培養(yǎng)危機(jī)的“溫床”已經(jīng)就緒。因此，早期發(fā)現(xiàn)并處理處在潛伏期的危機(jī)非常重要。

第二階段為爆發(fā)期。爆發(fā)期時(shí)間短而猛烈。“9·11”恐怖襲擊事件在兩個(gè)小時(shí)內(nèi)就完成了。爆發(fā)期也是危機(jī)最激烈、最緊迫的時(shí)期，處理的關(guān)鍵在于盡量控制其范圍和強(qiáng)度。

第三階段為后恢復(fù)期。是自我恢復(fù)、自我療傷的過(guò)程。睿智的決策者往往利用這段時(shí)間，分析問(wèn)題出在什么地方，并盡可能采取補(bǔ)救措施。這個(gè)時(shí)期的長(zhǎng)短不一，但其重要性不可忽視。紐約市長(zhǎng)朱利安尼在“9·11”后馬上成立撫慰遇難職員家屬的基金會(huì)，同時(shí)采取一系列措施預(yù)防新的恐怖襲擊，受到普遍好評(píng)，為后來(lái)成功地應(yīng)對(duì)大停電事故打下了良好的基礎(chǔ)。

第四階段是解決期。在經(jīng)過(guò)恢復(fù)期后，此類(lèi)危機(jī)仍有可能再度復(fù)發(fā)。所以，政府決策者和管理者應(yīng)注意危機(jī)征兆的再現(xiàn)，反思上一次危機(jī)中的過(guò)錯(cuò)得失，并做好應(yīng)對(duì)下次危機(jī)的準(zhǔn)備。比如，美國(guó)就在“9·11”后成立國(guó)土安全部，出臺(tái)了新的國(guó)家安全報(bào)告，明確了反恐戰(zhàn)略。

(五)新興系統(tǒng)威脅：21世紀(jì)的危機(jī)趨勢(shì)

經(jīng)合組織(OECD)認(rèn)為，21世紀(jì)經(jīng)合組織國(guó)家和其他一些國(guó)家將主要面臨“新興系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)”。所謂新興系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，就是人類(lèi)賴(lài)以生活的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、交通運(yùn)輸系統(tǒng)、能源供應(yīng)系統(tǒng)、食品和水供應(yīng)系統(tǒng)、信息和通信系統(tǒng)遭受到的威脅。此類(lèi)危機(jī)對(duì)各國(guó)政府和人民都是嚴(yán)峻的考驗(yàn)。新興系統(tǒng)威脅之所以存在，緣于當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的四大趨勢(shì)：第一個(gè)趨勢(shì)是城市化進(jìn)程的加速。世界人口目前仍處在快速增長(zhǎng)階段。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的預(yù)測(cè)，未來(lái)50年，世界人口將增長(zhǎng)50%，這些增長(zhǎng)的人口基本上都將涌現(xiàn)在發(fā)展中國(guó)家的城市。這些城市將以不夠發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和不夠充足的管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)承受城市急速擴(kuò)張帶來(lái)的沉重壓力。第二個(gè)趨勢(shì)是氣候和環(huán)境的變化給人類(lèi)帶來(lái)的安全隱患。世界正面臨著氣候變暖、水資源緊張、生物多樣性的破壞等嚴(yán)峻形勢(shì)。第三個(gè)趨勢(shì)是科技的負(fù)面影響使現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)的“脆弱性”增大。近兩年來(lái)，美國(guó)遭受炭疽、蓖麻病毒襲擾，美加的停電事故，信息犯罪等一系列事件，已經(jīng)嚴(yán)重地影響了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)系統(tǒng)對(duì)科技的依賴(lài)程度越大，科技的負(fù)面影響對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的損害也越大。第四個(gè)趨勢(shì)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)展中出現(xiàn)的失衡現(xiàn)象和政府治理能力的相對(duì)下降。20世紀(jì)80年代以來(lái)，全球都出現(xiàn)了私有化和放松管制的趨勢(shì)，即所謂的新自由主義。這股潮流導(dǎo)致了兩個(gè)結(jié)果，一是經(jīng)濟(jì)要素迅速向大城市以及經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)集中，出現(xiàn)了相對(duì)貧困的社會(huì)階層，另一個(gè)是國(guó)家的角色和作用受到削弱，政府治理的范圍在縮小。當(dāng)危機(jī)來(lái)臨時(shí)，政府發(fā)現(xiàn)自己手上所擁有的資源和可以調(diào)動(dòng)的資源其實(shí)并不多。

(六)危機(jī)管理的發(fā)展趨勢(shì)

1.危機(jī)管理體現(xiàn)綜合性的特點(diǎn)。這種“綜合性”表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，強(qiáng)調(diào)“治理”的理念，使危機(jī)管理成為一種實(shí)現(xiàn)了分權(quán)、分層次、分目標(biāo)的多元化系統(tǒng)管理。其次，危機(jī)管理不僅僅是政府的事情，企業(yè)和個(gè)人都要有意識(shí)地參與危機(jī)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，與政府形成良性互動(dòng)。如美國(guó)的危機(jī)管理機(jī)制是由美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)、州政府、地方郡市、志愿者組織、民間團(tuán)體、私人企業(yè)等共同組成的。第三，重視各部門(mén)的協(xié)調(diào)和信息共享。

2.各國(guó)政府在分權(quán)的同時(shí)，危機(jī)管理職能卻在強(qiáng)化。面對(duì)頻發(fā)的危機(jī)，各國(guó)已經(jīng)把危機(jī)管理能力作為政府的基本職能之一，把大城市危機(jī)管理水平的高低，看作政府管理水平的重要指標(biāo)。

3.各國(guó)情報(bào)部門(mén)成為政府危機(jī)管理的重要依托。危機(jī)管理的首要環(huán)節(jié)是預(yù)警，最成功的危機(jī)管理應(yīng)該是將危機(jī)消除于萌芽狀態(tài)。當(dāng)前國(guó)際恐怖活動(dòng)猖獗，外國(guó)政府紛紛整合資源加以應(yīng)對(duì)，其中情報(bào)機(jī)構(gòu)的作用非常關(guān)鍵。第一，保護(hù)境外人員及機(jī)構(gòu)安全成為情報(bào)機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)工作。日本為此整合情報(bào)機(jī)構(gòu)，擬以?xún)?nèi)閣情報(bào)調(diào)查室為基礎(chǔ)，成立了類(lèi)似于美國(guó)中央情報(bào)局的機(jī)構(gòu)，人員由目前的150人增加到1000人。第二，本著“大情報(bào)”意識(shí)，強(qiáng)調(diào)情報(bào)來(lái)源多元化與情報(bào)資源共享。德國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)雇傭當(dāng)?shù)厝艘栽黾忧閳?bào)來(lái)源。日本要求各使領(lǐng)館在當(dāng)?shù)亟⑶閳?bào)搜集體系，除搜集公開(kāi)情報(bào)，還委托當(dāng)?shù)刂伟踩藛T幫助搜集。第三，利用情報(bào)機(jī)構(gòu)的特殊渠道和快速反應(yīng)機(jī)制處理危機(jī)。1998年印尼騷亂時(shí)，日本駐外警察廳依靠與當(dāng)?shù)刂伟矙C(jī)關(guān)的長(zhǎng)期業(yè)務(wù)關(guān)系，向國(guó)內(nèi)提供準(zhǔn)確情報(bào)，并幫助使領(lǐng)館組織撤僑護(hù)僑。第四，情報(bào)機(jī)構(gòu)的社會(huì)化功能突出。美國(guó)中央情報(bào)局每年公開(kāi)發(fā)表多份“恐怖威脅報(bào)告”，用各種機(jī)會(huì)發(fā)表公開(kāi)談話，以強(qiáng)化公眾的安全意識(shí)。

4.國(guó)際交流與合作趨于加強(qiáng)。我國(guó)在抗擊非典的過(guò)程中，重視了國(guó)際交流與合作，取得了良好的效果。學(xué)者們目前正在探討，在聯(lián)合國(guó)、APEC、博鰲亞洲論壇的框架內(nèi)，是否可以建立類(lèi)似于“大城市危機(jī)管理論壇”的機(jī)制，使世界各大城市的相關(guān)官員、專(zhuān)家學(xué)者能夠就危機(jī)管理，特別是大城市危機(jī)管理這一議題展開(kāi)交流。

二、危機(jī)管理體系

現(xiàn)代危機(jī)管理體系構(gòu)建主要有四個(gè)方面：危機(jī)管理的法律原則；危機(jī)管理的機(jī)制；危機(jī)管理與媒體；危機(jī)管理與社會(huì)參與。

(一)危機(jī)管理的法律原則

1.各國(guó)對(duì)危機(jī)狀態(tài)的法律界定

在法治國(guó)家，公共危機(jī)管理需要依法進(jìn)行。為了嚴(yán)格規(guī)范在危機(jī)時(shí)政府行使的緊急權(quán)力，大多數(shù)國(guó)家都在憲法中規(guī)定了緊急狀態(tài)制度，給政府的行政緊急權(quán)力劃定明確的法律界限，同時(shí)制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法來(lái)詳細(xì)規(guī)范在緊急狀態(tài)時(shí)期政府與公民之間的關(guān)系，以保障政府在緊急狀態(tài)下充分、有效地行使危機(jī)管理權(quán)力，同時(shí)也保護(hù)公民的基本憲法權(quán)力不因緊急狀態(tài)而遭到侵害。

危機(jī)狀態(tài)一詞，在世界各國(guó)的立法中，用法不統(tǒng)一，名稱(chēng)提法各異，有的稱(chēng)為“緊急事件”、“緊急情況”、“緊急狀態(tài)”，有的稱(chēng)為“非常狀態(tài)”、“戒嚴(yán)狀態(tài)”、“特別狀態(tài)”。在各國(guó)立法中，對(duì)危機(jī)狀態(tài)的解釋也不一樣，有的國(guó)家廣義地理解危機(jī)狀態(tài)，即只要有擾亂社會(huì)正常秩序的事情發(fā)生，均可稱(chēng)為危機(jī)狀態(tài)或緊急狀態(tài)，小到局部騷亂，大到內(nèi)戰(zhàn)、外敵入侵等等。分析許多國(guó)家的立法和國(guó)際公約的規(guī)定，在法律上危機(jī)狀態(tài)的存在，一般應(yīng)滿足以下基本條件：(1)危機(jī)事實(shí)的存在；(2)危機(jī)事實(shí)的高度危險(xiǎn)性；(3)緊急措施的必要性；(4)合法程序的確認(rèn)與宣布。

在危機(jī)管理的實(shí)踐中，就危機(jī)狀態(tài)的發(fā)展進(jìn)程而言，危機(jī)管理權(quán)可分為確認(rèn)和宣布危機(jī)的權(quán)力、應(yīng)對(duì)危機(jī)的權(quán)力、延長(zhǎng)危機(jī)管理狀態(tài)的權(quán)力和終止危機(jī)管理狀態(tài)的權(quán)力；就權(quán)力行使者角度而言，可分為立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、國(guó)家元首、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)的危機(jī)管理權(quán)；就行使方式而言，可分為戒嚴(yán)權(quán)、軍事管制權(quán)、宵禁權(quán)、動(dòng)員權(quán)等。這些都從不同方面說(shuō)明了危機(jī)管理權(quán)的法律性質(zhì)及其依法行使的途徑。

(二)危機(jī)管理機(jī)制

1.危機(jī)管理的組織體系構(gòu)成

所謂危機(jī)管理機(jī)制就是以擔(dān)負(fù)危機(jī)管理職能的國(guó)家政治機(jī)構(gòu)為核心，在社會(huì)系統(tǒng)其他重要因素影響下，按照相應(yīng)組織結(jié)構(gòu)運(yùn)作從而對(duì)危機(jī)事態(tài)進(jìn)行預(yù)警、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)的組織體系。危機(jī)管理組織體系應(yīng)包括：(1)中樞指揮系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)危機(jī)中發(fā)揮核心作用。危機(jī)發(fā)生后，必須迅速地作出決策和反應(yīng)。危機(jī)中樞指揮系統(tǒng)一般由兩部分組成：一是危機(jī)的決策中樞機(jī)構(gòu)。二是要有由一批經(jīng)驗(yàn)豐富的危機(jī)管理專(zhuān)家組成的智庫(kù)。(2)支援和保障系統(tǒng)是處置危機(jī)的直接機(jī)構(gòu)。它是一個(gè)包括軍隊(duì)、警察、消防、醫(yī)療、衛(wèi)生、交通、社會(huì)保障等部門(mén)的龐大系統(tǒng)。其職責(zé)是迅速有效地貫徹危機(jī)中樞指揮系統(tǒng)決策，在最短的時(shí)間內(nèi)調(diào)度所有的社會(huì)資源應(yīng)對(duì)危機(jī)。(3)信息管理系統(tǒng)承擔(dān)著情報(bào)和信息獲取、研判、傳遞的職能。它的主要功能就是為決策者提供及時(shí)、準(zhǔn)確的情報(bào)，同時(shí)它還承擔(dān)向民眾傳遞適當(dāng)信息的重要職責(zé)。

2.各國(guó)的危機(jī)管理機(jī)制

一般來(lái)看，各主要國(guó)家的危機(jī)管理機(jī)制都基本上是以國(guó)家元首或政府首腦為核心，以國(guó)家安全決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)法部門(mén)為主體，以強(qiáng)大的情報(bào)信息資源為基礎(chǔ)，有外交、軍事、情報(bào)、財(cái)政等各部門(mén)共同參與的重大決策體制。具有“小核心、大范圍”的特征。所謂的“小核心”，是指指揮中樞高度集權(quán)，位高權(quán)重、反應(yīng)迅速、決策果斷、處置有力；所謂“大范圍”，是指危機(jī)管理系統(tǒng)包括了軍隊(duì)、外交、情報(bào)、警察、消防、醫(yī)療、防化、交通、通信等職能部門(mén)。該體系能在第一時(shí)間內(nèi)快速反應(yīng)，堅(jiān)決貫徹危機(jī)指揮中樞的決策，調(diào)動(dòng)一切必要的社會(huì)資源，按照事先擬定的預(yù)案和應(yīng)變方案控制、化解危機(jī)。

(1)美國(guó)是法律先行，總統(tǒng)掛帥，國(guó)家安全委員會(huì)協(xié)調(diào)，各部門(mén)參加的危機(jī)管理模式。美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)是專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)處理國(guó)家安全事務(wù)的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，該委員會(huì)的最高領(lǐng)導(dǎo)人是總統(tǒng)，日常事務(wù)由總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理負(fù)責(zé)。國(guó)家安全委員會(huì)職責(zé)是評(píng)估美國(guó)家安全狀況，協(xié)調(diào)政府部門(mén)討論對(duì)策。此外，由于經(jīng)濟(jì)事務(wù)在國(guó)家安全中的地位重要，克林頓任期內(nèi)仿照國(guó)家安全委員會(huì)建立了國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，在經(jīng)濟(jì)安全中發(fā)揮類(lèi)似職能。而小布什則在“9·11”之后，建立了國(guó)家國(guó)土安全部。

(2)俄羅斯的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制較為完備和統(tǒng)一。俄羅斯現(xiàn)今的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制是普京任總統(tǒng)后確立的。俄聯(lián)邦安全會(huì)議是俄危機(jī)管理機(jī)制的常設(shè)機(jī)構(gòu)，會(huì)議主席由聯(lián)邦總統(tǒng)擔(dān)任，會(huì)議秘書(shū)由總統(tǒng)直接任命并向總統(tǒng)負(fù)責(zé)。會(huì)議常委包括總統(tǒng)、會(huì)議秘書(shū)、總理、外長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)、聯(lián)邦安全局長(zhǎng)，其他部門(mén)首長(zhǎng)則是安全會(huì)議委員。俄聯(lián)邦安全會(huì)議下設(shè)12個(gè)常設(shè)的跨部門(mén)委員會(huì)，涉及憲法安全、國(guó)際安全、獨(dú)聯(lián)體合作、軍事安全、信息安全、國(guó)防工業(yè)安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、邊防政策、居民保健、社會(huì)犯罪、反腐敗、反犯罪等領(lǐng)域，其任務(wù)是向安全會(huì)議提供建議和咨詢(xún)。這些委員會(huì)基本囊括了現(xiàn)代社會(huì)可能導(dǎo)致國(guó)家危機(jī)的緊急事態(tài)各個(gè)方面。

(3)日本的危機(jī)管理機(jī)制存在明顯的弱點(diǎn)。日本的危機(jī)最高指揮機(jī)構(gòu)由首相掛帥，安全保障會(huì)議、內(nèi)閣成員會(huì)議、中央防災(zāi)會(huì)議為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。安全保障會(huì)議由首相擔(dān)任議長(zhǎng)，內(nèi)閣官房長(zhǎng)官任委員長(zhǎng)，其他內(nèi)閣大臣參加。會(huì)議下設(shè)專(zhuān)門(mén)對(duì)策委員會(huì)，為決策提供建議。此外，內(nèi)閣官房下設(shè)內(nèi)閣安全保障與危機(jī)管理室。日本危機(jī)管理機(jī)制對(duì)個(gè)人依賴(lài)過(guò)強(qiáng)，主要依靠首相推動(dòng)。

(4)以色列的危機(jī)管理機(jī)制是一種全民動(dòng)員的準(zhǔn)軍事機(jī)制。作為一個(gè)危機(jī)頻發(fā)的國(guó)家，以色列具有“全民皆兵”的特點(diǎn)，其應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制從結(jié)構(gòu)上與美國(guó)十分類(lèi)似，最高處理機(jī)構(gòu)是總理辦公室下屬的國(guó)家安全委員會(huì)，成員包括安全內(nèi)閣成員、總參謀長(zhǎng)、總理顧問(wèn)以及情報(bào)機(jī)構(gòu)首腦。

(三)危機(jī)管理中媒體的作用

1.媒體在危機(jī)管理中的作用

在全球化與信息化迅猛發(fā)展的今天，大眾傳媒已經(jīng)滲透到社會(huì)生活的各個(gè)方面，對(duì)人類(lèi)的社會(huì)環(huán)境、生活方式、思維模式、價(jià)值觀念、文化結(jié)構(gòu)、教育等產(chǎn)生著重要影響。

在危機(jī)管理過(guò)程中，媒體的作用主要表現(xiàn)：發(fā)現(xiàn)危機(jī)征兆；滿足公眾對(duì)危機(jī)信息的需求；引導(dǎo)公眾情緒和公眾參與；影響政府決策；塑造政府形象。

2.各國(guó)在危機(jī)中的媒體管理

政府對(duì)媒體的管理一般遵從四大原則：安全(即管制的時(shí)機(jī)和方式有利于社會(huì)的穩(wěn)定和危機(jī)管理)；正確(即基本尊重事實(shí))；適當(dāng)(力度要適宜，內(nèi)容要經(jīng)過(guò)選擇)；協(xié)調(diào)(要符合政府的相關(guān)政策)。此外，還應(yīng)注意以下方面：(1)政府或以政治經(jīng)濟(jì)手段直接控制、管理國(guó)內(nèi)主要傳媒，或者與各傳媒集團(tuán)保持密切關(guān)系。(2)一旦危機(jī)發(fā)生，政府一定要反應(yīng)迅速。政府不能采取“堵、瞞”的做法，應(yīng)變被動(dòng)為主動(dòng)，提供經(jīng)過(guò)精心挑選的信息，將信息的主動(dòng)權(quán)掌握在自己手里。(3)加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)媒體(也被稱(chēng)為“第四媒體”)和手機(jī)短信(有“第五媒體”之稱(chēng))的管制。控制門(mén)戶網(wǎng)站的主流信息。必要時(shí)采取封鎖及屏蔽措施。(4)及時(shí)封鎖危機(jī)敏感區(qū)域，對(duì)媒體實(shí)行有條件開(kāi)放并控制其活動(dòng)范圍。(5)重大事件中建立新聞?dòng)浾邎F(tuán)制度，嚴(yán)禁個(gè)人自由采訪。(6)建立和完善各級(jí)新聞會(huì)制度，統(tǒng)一報(bào)道口徑。

(四)危機(jī)管理中的社會(huì)參與

1.危機(jī)管理中政府與民眾的良性互動(dòng)是化解危機(jī)的關(guān)鍵世界秘書(shū)網(wǎng)版權(quán)所有

通常情況下，公眾是受危機(jī)事件直接威脅的對(duì)象。因此，公眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全便成為政府危機(jī)管理最為重要的內(nèi)容，而公眾自身的危機(jī)意識(shí)、危機(jī)預(yù)防能力和危機(jī)應(yīng)對(duì)水平便成為決定政府危機(jī)管理質(zhì)量的重要因素。有效的公共危機(jī)管理需要以政府為主體，建立起有效的動(dòng)員機(jī)制，發(fā)動(dòng)國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)各種力量共同參與公共危機(jī)的管理。

在危機(jī)管理領(lǐng)域，由于政府在資源、人力、組織體系等方面存在各種局限，因此各國(guó)都非常重視在危機(jī)管理的各個(gè)階段發(fā)揮非政府組織和民間團(tuán)體的作用，積極吸納全社會(huì)廣泛參與危機(jī)管理。非政府組織可以充當(dāng)有效的社會(huì)控制中介，在國(guó)家與社會(huì)之間、國(guó)家與公民之間起到一種緩沖作用。

2.強(qiáng)民眾反危機(jī)意識(shí)的教育世界秘書(shū)網(wǎng)版權(quán)所有

危機(jī)管理中社會(huì)整體的內(nèi)在有序和恢復(fù)能力，不僅來(lái)源于專(zhuān)門(mén)性危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，也取決于全民反危機(jī)意識(shí)和能力。作為政府反危機(jī)戰(zhàn)略的一部分，政府在平時(shí)要積極有效地通過(guò)警示宣傳、自救互救培訓(xùn)、學(xué)校教育、社會(huì)演習(xí)等各種方法和手段，最大可能地增進(jìn)社會(huì)整體應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。