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二、深層原因

以上講了當(dāng)前J市村級債務(wù)的構(gòu)成及其形成過程。說明了村級債務(wù)的形成與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、達(dá)標(biāo)升級和高息借貸上繳的關(guān)系。以下從村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民三個方面分析村級債務(wù)形成的深層原因。

1、村干部

當(dāng)前農(nóng)村通行的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定村干部乃至組干部報酬數(shù)量和結(jié)構(gòu)，并將村干部報酬的大部分與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定的各項行政任務(wù)尤其是稅費(fèi)提留任務(wù)完成情況掛鉤的做法，嚴(yán)重影響和決定著村干部的行為方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種決定村組干部報酬數(shù)量及結(jié)構(gòu)的做法與體制遺留下來的鄉(xiāng)村上下級觀念與行政命令作風(fēng)結(jié)合起來，使得村干部幾乎沒有自由選擇的余地，村民自治名存實亡。

1990年代中期以前，鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展較好，一些有固定收入來源的村集體如有村辦企業(yè)的村，村班子工作積極性高，向農(nóng)民提取也少，上級因此誤以為村級治理最大的障礙是村集體沒有諸如村辦企業(yè)等固定收入來源，提倡消滅“空殼村”。消滅“空殼村”的辦法是創(chuàng)辦企業(yè)，也包括挖精養(yǎng)魚池，建林果基地等。所有這些都需要資金，因此向外借貸。剛開始搞這些以消滅“空殼村”為號召的所謂“第二次創(chuàng)業(yè)”時，村干部比鄉(xiāng)鎮(zhèn)更清楚將來失敗的命運(yùn)，一些“保守”的村支書抵制這種“創(chuàng)業(yè)”。但既然上級已經(jīng)發(fā)出了號召，各種任務(wù)已經(jīng)下達(dá)并與年終報酬掛起鉤來，多數(shù)村干部不得不向銀行或農(nóng)戶借貸以“創(chuàng)業(yè)”，那時在農(nóng)村調(diào)查，村干部感到最困難的事情是創(chuàng)業(yè)“一無資金，二無技術(shù)，三無市場”，痛苦得很。上級要辦企業(yè)，那就辦。借來的錢辦企業(yè)，盲目上馬的多，以至于后來J市幾乎所有村辦企業(yè)全部破產(chǎn)，大量借貸資金無法償還。舉例來說，D鎮(zhèn)的高陽村，1995年還只有6萬元債務(wù)，1996年即達(dá)40萬元，1997年達(dá)110萬元，1998年超過150萬元，到2000年底已近300萬元，即為舉辦村辦企業(yè)失敗所欠債務(wù)。這種情況十分普遍。

無法償還資金，對于負(fù)責(zé)任的村干部來講，真是心頭解不開的疼。但這個疼的過程不長，便麻木起來。其原因大致有二，第一，在借錢創(chuàng)業(yè)的過程中，雖然幾乎無一例外所有企業(yè)都破產(chǎn)了，但創(chuàng)業(yè)者中的不少人有了很大一筆不明收入。我們訪談過一位推土機(jī)師傅，他在1990年代中期以來為數(shù)十村集體挖魚池或建林果基地，因此與村干部有經(jīng)濟(jì)上的頻繁接觸。他說，我推了這么多年的土，幾乎找不出不要回扣的村干部。尤其是一些年輕的村干部，敢于以市場經(jīng)濟(jì)中磨練出來的膽量收受回扣，有些村甚至出現(xiàn)了村干部僅僅為了拿回扣而積極舉債“創(chuàng)業(yè)”的情況；第二，這時候出現(xiàn)的村級債務(wù)是普遍的，村與村比，誰也不比誰更多，法不責(zé)眾，每個村都負(fù)了債，上面總會想辦法的。

有了第一筆村級債務(wù)，就不怕有第二筆村級債務(wù)。在1990年代中期正是糧食價格最高的時候，農(nóng)民比較有錢，負(fù)擔(dān)重的呼聲也較前一段時間有所減弱。在1992-1997年，J市投資9.3億元搞農(nóng)村“普九”達(dá)標(biāo)，僅S縣的投入即超過4億元。那時全市幾乎村村辦有小學(xué)，村辦小學(xué)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦的中學(xué)、中心小學(xué)都要求“五配套、七配套”，我們在一個村辦小學(xué)調(diào)查時，因為上級“普九”達(dá)標(biāo)要求校校建有圖書室，圖書資料必須達(dá)到多少冊，村小在村里已投資改建校舍，修了圍墻，且再也不愿拿錢出來購買圖書時，不得不分配每個學(xué)生找多少書來“充實”村小圖書室的書柜。據(jù)測算，僅僅“普九”達(dá)標(biāo)，S縣村均增加20萬元支出，其中大約一半向農(nóng)戶集資，而僅僅在“普九”達(dá)標(biāo)驗收合格一年后，全市村辦小學(xué)合并，超過半數(shù)剛達(dá)標(biāo)合格的村辦小學(xué)閑置不用，現(xiàn)在要么再成危房，要么已被拆除干凈。S縣2001年小學(xué)數(shù)量由1997年的205所減少為86所，其中村級辦的小學(xué)被撤并的更多。以D鎮(zhèn)官橋管理區(qū)的6個村為例，1997年村級尚有5所小學(xué)，全部通過“普九”達(dá)標(biāo)驗收，到2001年，這5所小學(xué)均因為生源不足而撤銷，師生并入由原管理區(qū)中學(xué)改建的中心小學(xué)。達(dá)標(biāo)驗收合格的校舍已被廢棄。

至1997年底，J市的村級負(fù)債仍然保持在一個可接受的范圍內(nèi)，農(nóng)民拖欠稅費(fèi)的情況也不多。但這時候糧價已降下去了，1998年的稻谷市場價一度只有0.30元多一點。農(nóng)民對稅費(fèi)負(fù)擔(dān)變得難以忍受，村組干部的工作也比以前困難得多，且村組干部試圖通過“創(chuàng)業(yè)”、“達(dá)標(biāo)”來得到回扣的機(jī)會越來越少，便有大批村干部辭去職務(wù)。也就在1990年代后半期，村組干部完成了第一波頻繁變動，1996年和1999年兩屆村委會選舉進(jìn)一步加速了村干部的更替。新上來的村干部面對已有相當(dāng)規(guī)模的村級債務(wù)和越來越難完成的收稅費(fèi)任務(wù)，變得得過且過起來。缺乏長遠(yuǎn)打算的村組干部們與其說關(guān)心村集體的發(fā)展，不如說關(guān)心他們在任上可以得到多少好處。他們希望自己起碼可以得回上級確定的年報酬。要得到這些年報酬，村干部就要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置下來的任務(wù)尤其是收取提留稅費(fèi)的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排下來的稅費(fèi)任務(wù)是太難完成了，特別是將全年稅費(fèi)收取任務(wù)劃分為夏秋兩季，夏收約占整個稅費(fèi)的一半，而J市農(nóng)民主要種植水稻，水稻還要等到9月才會成熟。向農(nóng)戶收不上來，就得借貸上繳，等9月向農(nóng)戶收上來稅費(fèi)再還。如前已述，因為銀行乃至合作基金會都不愿借錢給村里，村干部只好以高息作民間借貸。這個民間借貸的利息很高，早在1998年，有些村即達(dá)月息三分，即一萬元借款，一年可以收回3,600元利息，這個利息夠一個村干部一年的報酬。村干部特別是那些缺乏為村集體作長遠(yuǎn)打算的主職村干部們，便將自己若干年的積蓄借給村集體，且若干年不領(lǐng)報酬，存在村里取高息。這些主職村干部因為掌握村集體的經(jīng)濟(jì)大權(quán)，他們倒不擔(dān)心因為村級債務(wù)太多而無法取出自己借給自己的錢，他在感到風(fēng)險太大時，將向農(nóng)戶收上來的稅費(fèi)優(yōu)先還自己的借款，不就可以既得高息又不承擔(dān)風(fēng)險了嗎？的確，J市農(nóng)村相當(dāng)一部分村干部成功獲得了高息且在村級債務(wù)完全惡化前成功地將全部借款提了出來。但有些村干部失算了。有的村干部想不到自己會突然在選舉中落選，或被上級免了職。不當(dāng)村干部之后，想再從負(fù)債累累的村集體中取走借給村里的那些錢，談何容易！我們在農(nóng)村調(diào)查，因此經(jīng)常碰到這樣的情形：鄉(xiāng)鎮(zhèn)要免一個村干部的職，村干部沒有意見，唯一要求是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要將他借給村里的錢還給他。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部

鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)然知道村一級的事情。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅知道村組干部將自己的錢高息借給村集體以作稅費(fèi)上繳，而且知道村組干部收受回扣，知道村組干部大吃大喝。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的不良行為及村級債務(wù)不聞不問，名曰“保持干部的積極性”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)若查處村干部太多，誰還為鄉(xiāng)鎮(zhèn)收糧派款呢？“水至清則無魚”，要讓村干部得些好處的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)最關(guān)心的是將錢收上來。向農(nóng)民收錢，離開了村干部，就沒有什么人或機(jī)構(gòu)有辦法。而只要這些錢被鄉(xiāng)鎮(zhèn)收了上來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日子就會可以過得象樣。這些年，J市鄉(xiāng)是越來越少，而鎮(zhèn)越來越多了。經(jīng)過2001年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，S縣便徹底消滅了鄉(xiāng)。鎮(zhèn)與鄉(xiāng)的最大區(qū)別是鎮(zhèn)有城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)任務(wù)?！氨葘W(xué)趕幫”，幫起來有些困難，J市鎮(zhèn)一級的建設(shè)卻有與發(fā)達(dá)地區(qū)鎮(zhèn)的建設(shè)相比相學(xué)相趕的熱情。

鎮(zhèn)的建設(shè)，看得見，摸得著，是扎扎實實的政績，有了政績?nèi)菀滋嵘?。J市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級主要負(fù)責(zé)人的調(diào)動也實在太快，很多鎮(zhèn)委書記或鎮(zhèn)長未能任滿三年任期。調(diào)動太快，就更顧不上村級債務(wù)這等慢事，而只關(guān)心看得見的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)建設(shè)。村一級只要不在我這一任上出問題就行了，任期一滿，趕緊調(diào)走。誰來誰倒霉。在D鎮(zhèn)調(diào)查，鎮(zhèn)干部編順口溜說前任的前任（1993—1996年）吃干飯，前任（1996—1999）喝稀飯，現(xiàn)任（1999—）喝西北風(fēng)，現(xiàn)任就倒了霉?，F(xiàn)在喝西北風(fēng)的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)多得是，大家相互一比，也就談不上倒霉了。事實也是如此。仍以人們都以為要喝西北風(fēng)的D鎮(zhèn)鎮(zhèn)委書記為例，就在我們最近調(diào)查時，他已用剛從農(nóng)民手中收上來的錢買了一輛豪華型桑達(dá)拉專車。從全鎮(zhèn)來講，經(jīng)濟(jì)是困難些，而既然不是一個鎮(zhèn)困難，縣里也就沒有理由認(rèn)為僅僅是某一個鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)沒有能力。

總而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是越來越關(guān)心村里能否將稅費(fèi)提留交上來，而不大關(guān)心村級債務(wù)和村干部品性了。G縣一個鎮(zhèn)委書記在鎮(zhèn)村組三級干部會議上說，衡量一個干部好不好的唯一標(biāo)準(zhǔn)是他能否完成鎮(zhèn)里安排的稅費(fèi)任務(wù)。連稅費(fèi)任務(wù)都完不成，還談其他？在鄉(xiāng)鎮(zhèn)如此態(tài)度和壓力下，村干部顧不得什么長遠(yuǎn)打算，在可以想得出的辦法和可能講得出的代價的范圍內(nèi)，到處借貸。借貸越多，農(nóng)民也就越是不愿上繳提留稅費(fèi)，村級債務(wù)便在1999年前后惡性膨脹起來。村級債務(wù)終于坐成了當(dāng)前鄉(xiāng)村治理最大的定時炸彈。還是在1999年的農(nóng)村調(diào)查中，就聽鎮(zhèn)里的干部講，某村某組的一個晚上，有8戶農(nóng)戶乘夜請來卡車，將全部家當(dāng)搬走，留下幾棟破房子，永久地離開了家鄉(xiāng)。他們被過百萬元的村級債務(wù)嚇住了。另一個鎮(zhèn)的一個村，近年來已有1/3的農(nóng)戶從村中搬走，因為村級負(fù)債已超過300萬元，人均達(dá)數(shù)千元之多。

縣里在2000年行動起來。從《S縣人民政府關(guān)于清理整頓村級和學(xué)校債務(wù)的意見》和《S縣清理整頓村級和學(xué)校債務(wù)實施方案》文件的措辭來看，縣委縣政府的領(lǐng)導(dǎo)是認(rèn)識到了村級債務(wù)嚴(yán)重危險性的。但據(jù)我們2001年的調(diào)查，這些文件執(zhí)行的效果很差，原因不是措辭不硬，而是積重難返?？h一級解決村一級債務(wù)的時機(jī)恐怕已經(jīng)過去了。

從S縣在2000年3月下發(fā)的以上兩個文件的提頭即可以看出措辭之強(qiáng)硬。第一個文件共分16條，摘要如下：

一、全面清理債權(quán)債務(wù)，堅決遏制增債勢頭。此條的最后一句為：以2000年4月1日為時限，斬斷所有債權(quán)債務(wù)，各學(xué)校和村不得以任何理由新增債務(wù)；二、除防汛抗旱、搶險救災(zāi)等特殊情況外，嚴(yán)禁任何集體和個人向村集體和學(xué)校提供借貸；三、嚴(yán)格控制基建規(guī)模；四、杜絕高息借貸，降低原借款利息。債權(quán)人不要求支付利息的，優(yōu)先受償；五、杜絕包干墊付，嚴(yán)禁“寅吃卯糧”；十五，全縣減債目標(biāo)是：村級債務(wù)100萬元以下的村分3年償還；100萬元以上的村分五年償還。

事實上，以上強(qiáng)硬措辭在2000年未能落實，不僅村級債務(wù)繼續(xù)上漲，而且借債行為普遍發(fā)生。只是因為村級債務(wù)風(fēng)險太大，村級借債的難度太大，而不得不以更高的利息或更優(yōu)厚的許諾來借貸以完成上級的稅費(fèi)提留任務(wù)。

在如何償還村級債務(wù)的辦法上，實在乏善可除。據(jù)我們調(diào)查，S縣村一級普遍不分情由停止了所有借款的利息，將錢借給村集體的農(nóng)戶不僅得不到高息，連銀行同期貸款利率也得不到，且無法從村里取出錢來。這也是S縣抑制村級債務(wù)惡性膨脹唯一起作用的辦法。據(jù)十里鎮(zhèn)1999年的調(diào)查，全鎮(zhèn)1998年各村的利息支出占村集體收入的61%，其中一個村的利息支出竟是當(dāng)年村集體收入的1.7倍。

J市以及S縣還在如何清償村級債務(wù)中一再強(qiáng)調(diào)加大“四荒”拍賣力度。S縣2001年加大力度拍賣“四荒”10，794畝，僅得到148萬元拍賣款，占全部村級債務(wù)的3.9%，每畝“四荒”僅得拍賣款137元。以50年使用權(quán)計算，每年2.7元。實在搞笑！

3、村民

構(gòu)成當(dāng)前J市農(nóng)村嚴(yán)重村級債務(wù)的另一個深層原因是農(nóng)民的原子化。我們1999年曾在江西宗族農(nóng)村調(diào)查2個月，發(fā)現(xiàn)江西農(nóng)村農(nóng)民負(fù)擔(dān)和村級債務(wù)都較輕，在一個村調(diào)查，村支書整天嘮叨說，你看我們村這2萬多元債務(wù)怎么辦？如何還得清？這個村支書的擔(dān)憂實在沒有道理。一個村才2萬多元債務(wù)，算得了什么？相對于S縣村均過百萬元的債務(wù)，這不是杞人憂天么！不過，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)不是一個村支書，而幾乎所有村里有數(shù)萬元負(fù)債的村支書都表達(dá)出這種擔(dān)憂的時候，我們知道，他們這種擔(dān)憂是有道理的。

這種擔(dān)憂的道理在于他們所面對的村民。江西也許是當(dāng)前中部地區(qū)宗族保存得最為完整的地區(qū)了。我們調(diào)查的泰和、崇仁兩縣，改革開放以來，幾乎所有姓氏和村莊都修了族譜，建了宗祠，實現(xiàn)了所謂“宗族重建”。宗族重建的不是物質(zhì)性的族譜和宗祠，而是宗族文化，是對生于斯長于斯的村莊的價值聯(lián)結(jié)，是一種“根”意識的強(qiáng)化。簡單地說，實現(xiàn)了“宗族重建”的村民將自己生命的希望寄托在村莊可持續(xù)的發(fā)展之中。他們不準(zhǔn)備也不允許村莊竟會破產(chǎn)，然后主動或被迫永遠(yuǎn)離開生于斯長于斯的土地。既然要村莊可持續(xù)發(fā)展，諸如J市農(nóng)村那種不顧村莊未來的破壞性借貸都會受到譴責(zé)，可能惡性發(fā)展的債務(wù)，便會成為村支書不得不一再面對村民質(zhì)問的事由。希望村莊可持續(xù)，并將生命意義寄托于村莊未來發(fā)展上，就不僅構(gòu)成了村民文化上的價值，而且構(gòu)成村干部文化上的價值。村干部不僅看重可以得到的物質(zhì)報酬，而且看重能否得到村民好評一類的文化報償。一個關(guān)心離任后村民如何評價他們治村狀況，急切地期待得到村民好評的村干部，當(dāng)然不愿意讓村民說就是在自己的任上留下了村級債務(wù)這種不光彩的“政績”。

宗族重建起來的還有農(nóng)民的一致行動能力。也許我們可以在報刊上看到更多江西農(nóng)民表達(dá)自己負(fù)擔(dān)沉重的聲音，更多江西農(nóng)民因為負(fù)擔(dān)而群體上訪甚至鬧事的消息，卻不清楚江西與湖北同等收入的農(nóng)村，江西農(nóng)民負(fù)擔(dān)不及J市農(nóng)民的一半。J市農(nóng)村，我們稱之為“缺乏分層與缺乏記憶”的農(nóng)村，農(nóng)民的組織能力幾近于無，一致行動能力幾近于無。所有農(nóng)民都感受到了不能忍受的負(fù)擔(dān)，但沒有誰愿意為減輕自己的負(fù)擔(dān)而去上訪告狀，他們也知道這樣做不會有結(jié)果，因為別的農(nóng)民對他的上訪告狀無動于衷。“又不是你一個人的事情，你操么子心！”是J市農(nóng)民的口頭禪。

農(nóng)民一鬧，違反中央政策的負(fù)擔(dān)就不敢加碼，就會取消，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就輕。農(nóng)民上訪鬧事靠的是他們組織起來一致行動的能力。宗族不僅可以組織農(nóng)民到縣里省里上訪，還可以對行為不良的村干部構(gòu)成有力牽制，所謂“贏利型經(jīng)紀(jì)”，在宗族氛圍濃重的背景下，不僅缺乏文化基礎(chǔ)，也缺乏組織基礎(chǔ)。農(nóng)民的組織能力還會對那些欠村集體款項的農(nóng)民構(gòu)成強(qiáng)大壓力，“唾沫星子淹死人”，一個欠村集體債的農(nóng)民就是欠了全體村民的債。一個拒絕參與村莊公益活動的村民就是自絕于與全體村民共享村莊價值，就會被村民排擠出村莊正常生活，這是所有注重村莊生活價值的人都無法忍受的代價。而再看J市農(nóng)村，誰管他人欠集體的債呀，又不是欠自己的債。

構(gòu)成農(nóng)民組織能力或一致行動能力的東西，我們稱之為“鄉(xiāng)村社會性質(zhì)”，鄉(xiāng)村社會性質(zhì)研究可以讓我們看到構(gòu)成農(nóng)民負(fù)擔(dān)和村級債務(wù)的一些深層原因。要理解村級債務(wù)，就不能僅僅從政策上考慮，也不能局限在某一地區(qū)的農(nóng)村調(diào)查，而應(yīng)有更為全面深入的研究。

J市的村級債務(wù)是十分嚴(yán)重的，從我們掌握的資料看，湖北省的村級債務(wù)都很嚴(yán)重。全國的情況也許比湖北情況要好。安徽調(diào)查說，全省有3萬多個行政村，目前負(fù)債總額64億元，村均負(fù)債16.9萬元，最多一個村負(fù)債超百萬元[1]。這點村級債務(wù)，頂多相當(dāng)于J市1990年代中期的水平，當(dāng)然是低得不得了。我們到吉林永吉縣調(diào)查，永吉農(nóng)村的農(nóng)民負(fù)擔(dān)和村級負(fù)債也比J市農(nóng)村低得多了。在永吉縣金家鄉(xiāng)調(diào)查，鄉(xiāng)干部說，聽說鄰縣有村級債務(wù)過百萬元的村，可見永吉縣村級債務(wù)不嚴(yán)重。不過，永吉農(nóng)村也如J市農(nóng)村一樣，鄉(xiāng)村干部最頭疼于收取稅費(fèi)，農(nóng)民有越來越多人不愿上繳稅費(fèi)，村干部只好高息借貸上繳。這樣發(fā)展下去，相信永吉縣農(nóng)村現(xiàn)在還不多的村級債務(wù)在越過某個臨介點后，會惡性膨脹起來。未雨綢繆，現(xiàn)在正是想辦法的時候??！

三、嚴(yán)重后果

回到J市這個村級債務(wù)已惡性化的地區(qū)來，看一看有什么化解村級債務(wù)的良策可想。先看一看村級債務(wù)的惡果。

第一，高額的村級債務(wù)首先讓村民失去了對未來村莊生活的基本預(yù)期，一些稍有能力的村民趕緊想辦法搬出村莊，幾乎沒有村民愿意或敢于對村級債務(wù)負(fù)責(zé)任。失去未來預(yù)期的村民會更為掠奪式地經(jīng)營農(nóng)田，更為短期地安排自己的規(guī)劃。有一次到農(nóng)村調(diào)查，聽說有農(nóng)民買了大豆種子，準(zhǔn)備來年改種大豆，我們頗奇怪，J市是水稻產(chǎn)區(qū)，水稻產(chǎn)量高，經(jīng)濟(jì)效益比種大豆高得多，何以想改種大豆？原來，村民并不是想種大豆來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或獲得更好經(jīng)濟(jì)效益，而是以前的水利設(shè)施越來越破敗，村組兩級以前還維修一下，勉強(qiáng)可以引水過來種水稻，現(xiàn)在村組干部也不維修水渠了，村民也沒有誰愿意或有能力去主持維修水渠?？偛荒茏屘锟赵谀抢?，就種大豆算了。

種大豆總還算種了作物。有些地方的農(nóng)民干脆拋荒。G縣錢曹武鎮(zhèn)拋荒面積達(dá)到2萬多畝。G縣全縣耕地面積共有80.29萬畝，2000年拋荒面積竟超過10萬畝。拋荒的原因不止是農(nóng)民負(fù)擔(dān)太高，而且是由于村民對巨額村級債務(wù)如何償還失去了信心，從而不愿對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件稍差的土地進(jìn)行投入，其結(jié)果是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件越來越差，生產(chǎn)所得收入還不夠交納各種稅費(fèi)。

近些年，農(nóng)民也不再在村莊建造新房子。一方面是因為手上沒錢，另一方面，有點錢要建房子，也一定建到鎮(zhèn)上或公路邊上，永遠(yuǎn)離開村莊最好。在中國農(nóng)村人口如此之多、城市壓力如此之大的背景下，農(nóng)民失去對鄉(xiāng)土社會的基本依戀，這是十分危險的事情。

第二，高額的村級債務(wù)讓村干部失去了基本的工作熱情與責(zé)任感。得過且過已成為當(dāng)前農(nóng)村干部乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的普遍心態(tài)。無力回天吶！那些在村干部位置上呆過很長時間且竭力使村級減少負(fù)債的村支書們，還在盡他們最后一點責(zé)任。有一次到A鎮(zhèn)馬港村調(diào)查，馬港村支書是一個老支書，他憑借自己的那份有些固執(zhí)的責(zé)任感，讓馬港村仍然只是全鎮(zhèn)負(fù)債最少的村莊之一（僅負(fù)債42,900元）。他擔(dān)憂地說，形勢逼人，我已經(jīng)撐不住了。他說這話時，臉上充滿著憂郁，這張憂郁的臉時常在我頭腦中閃來閃去。馬港村與曾集鎮(zhèn)相鄰，馬港周邊村幾乎都是債務(wù)過百萬元的村。這如何讓他不憂郁。

憂郁的村干部太少了，因為大多數(shù)村的債務(wù)已經(jīng)過了憂郁這一關(guān)口，僅僅憂郁或負(fù)責(zé)任，對于巨額的村級債務(wù)已無實質(zhì)意義。不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要稅費(fèi)提留的硬任務(wù)必須完成。不知從什么時候（大約是改革開放以來就一直如此）開始，收稅收費(fèi)都成了村干部的事情，財政的農(nóng)稅員、地稅所的地稅員和經(jīng)管站的經(jīng)管員是不下村收稅收費(fèi)的，下去的只是包村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員。村級債務(wù)越高，農(nóng)民負(fù)擔(dān)越重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重且村級債務(wù)高，農(nóng)戶就不愿意交稅費(fèi)，不愿交的農(nóng)戶越來越多，說破嘴皮也沒有作用。村級債務(wù)的債權(quán)人則整天跟著村干部討債。

第三，高額的村級債務(wù)也讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)失去了償還村級債務(wù)的信心。何況鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的債務(wù)也很多。在J市農(nóng)村調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流露出的那種悲觀情緒，并不是沒有理由的。只要是一個思維正常的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人，就一定清楚他根本就沒有能力在任期內(nèi)還清甚至減少村級債務(wù)。農(nóng)民的負(fù)擔(dān)要減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要運(yùn)轉(zhuǎn)，學(xué)校教師的工資要發(fā)，一些表面工作多少要做一點點。曾集鎮(zhèn)黨委書記說：“上交款是鋼任務(wù)，干部工資、教師工資是鐵任務(wù)，而農(nóng)民該交的款又不交，鄉(xiāng)鎮(zhèn)真難??！”既然沒有辦法減少村級債務(wù)，就讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)維持吧！維持下去，上面總會想辦法，這種等著上面想辦法的心態(tài)，幾乎是所有鄉(xiāng)村干部的心態(tài)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人既然對村級債務(wù)無法可想，也就在上任之初即打算調(diào)走。有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記對我們說，這種一上任就急于調(diào)走的心態(tài)，幾乎是他認(rèn)識的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的心態(tài)。

第四，在如此高額的村級債務(wù)下面，鄉(xiāng)村治理原來存在的問題更成問題，原來沒有的問題也成了問題。以前希望通過達(dá)標(biāo)升級，通過舉辦鄉(xiāng)村企業(yè)，來消滅“空殼村”，以解決所有鄉(xiāng)村治理的問題，沒想到結(jié)果竟如此，真是“早知今日，何必當(dāng)初”。原來沒有問題現(xiàn)在成問題的比如說當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革。若沒有村級債務(wù)，降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上費(fèi)改稅，既減少了征求成本，又降低了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，還可以保證鄉(xiāng)村組織基本正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，當(dāng)然是一舉多得的好事。但在目前巨額村級債務(wù)下面，費(fèi)改稅不僅進(jìn)一步堵死了償還村級債務(wù)的希望，而且少得可憐的兩稅附加甚至不足以支付村級債務(wù)按銀行貸款利率計算出來的利息。第二輪土地承包這樣的好事，在高額村級債務(wù)之下，也變得可疑起來。農(nóng)民之所以拋荒，并不是不想種田，或不希望擁有耕地的使用權(quán)，而是種不起田，擁有不起耕地的使用權(quán)。一些本來可以穩(wěn)定在農(nóng)村的農(nóng)民流動出去，城市發(fā)展和國家經(jīng)濟(jì)形勢持續(xù)繁榮就好。一旦國際經(jīng)濟(jì)衰退，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢下滑，那些失去土地的農(nóng)民會到那里去做些什么呢？

當(dāng)前村級債務(wù)對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生的嚴(yán)重惡果，可以用在J市農(nóng)村十分流行的一句順口溜來概括，這句順口溜是“村級名存實亡，鎮(zhèn)級搖搖晃晃。”

四、政策建議

農(nóng)民的相對剝奪感和農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，使農(nóng)業(yè)的比較收益大大降低，較重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)使農(nóng)民不愿上繳稅費(fèi)提留，這種拒繳的稅費(fèi)越多，農(nóng)民離開村莊的決心就越大，在國民經(jīng)濟(jì)形勢較好時，離開村莊的農(nóng)民可以在城市謀得最低生活資料。但隨著越來越多的農(nóng)民離開農(nóng)村，在城市謀得最低生活資料越來越困難，最終，農(nóng)民成為沒有回歸去處的城市流民與城市貧民，他們不僅沒有固定的工作和住房，甚至沒有明確的身份。而在國民經(jīng)濟(jì)形勢不景氣的時候，這些永遠(yuǎn)離開村莊的人，因為欠家鄉(xiāng)一大筆稅費(fèi)，而回不了家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)以維持溫飽，他們就會成為城市最龐大的也十分危險的一個部分，沒有什么人有辦法來管理這些城市流民，也沒有那么多人有能力給這些流民以起碼的機(jī)會。J市D縣一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在計算村級債務(wù)時，將百萬元村級債務(wù)平攤到農(nóng)戶。村級債務(wù)是化解了，農(nóng)戶也肯定不會交這筆分?jǐn)傁聛淼膫鶆?wù)。但農(nóng)戶有債務(wù)的壓力，他們因此有更多離開村莊的動力，這種化解農(nóng)村債務(wù)的辦法，實在危險得很。

縣一級都沒有能力解決的村級債務(wù)，必須要靠地市一級乃至國家財政的大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付。國家財政轉(zhuǎn)移支付的實質(zhì)，不僅在于緩解鄉(xiāng)村兩級財政的緊張狀況，而且是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，降低村級債務(wù)，重建農(nóng)民對村莊生活的信心，并為中央在農(nóng)村各項政策的落實創(chuàng)造基本條件的前提。不是因為農(nóng)民理論上應(yīng)該享受與市民一樣的國民待遇，而是當(dāng)前農(nóng)村包括村級債務(wù)在內(nèi)的特別嚴(yán)峻形勢的現(xiàn)實要求。具體地，我們對以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村提出以下五點建議：

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級撤消政府，建立派出機(jī)構(gòu)。徐勇曾經(jīng)提出當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的一項對策是實行“縣政、鄉(xiāng)派與村治”，村治是指村民自治，縣政是指以縣一級作為基層政權(quán)，鄉(xiāng)派即鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不再設(shè)基層政權(quán)，而作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。具體地，徐勇建議，縣以下的鄉(xiāng)成為縣的派出機(jī)構(gòu)，接受縣政府的委派、專事縣政府委托的任務(wù)。鄉(xiāng)的財政支出由縣政府編制預(yù)算，由縣財政開支。鄉(xiāng)不必與縣政府設(shè)立對等對口的機(jī)構(gòu)，人員精簡，轉(zhuǎn)變職能，其主要職能一是完成政府任務(wù)，二是指導(dǎo)村民自治活動。鄉(xiāng)長由縣長委任，不設(shè)立副職，可根據(jù)需要設(shè)鄉(xiāng)長助理職位。鄉(xiāng)屬機(jī)構(gòu)均為辦事機(jī)構(gòu)，在縣政府領(lǐng)導(dǎo)下行使事權(quán)[2]。徐勇的建議十分精彩，也切中要害。鄉(xiāng)派一是可以改變當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)雜多和人員龐大的不合理現(xiàn)象。同時又切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級積極財政政策的弊端，而根據(jù)縣政府安排的任務(wù)開展工作。

2、改變當(dāng)前以政績?yōu)橹鞯姆e極型行政考評制度。鄉(xiāng)村組織的主要職能是消極的而不應(yīng)是積極的，所謂消極的職能，是穩(wěn)定的保守的職能，而不是發(fā)展多少的職能。鄉(xiāng)村組織必須量入為出、量力而行，能否發(fā)展，視國家的政策而定。今后應(yīng)大大限制鄉(xiāng)村組織達(dá)標(biāo)升級的沖動和華而不實的政績工程，將壓力型體制轉(zhuǎn)過來，實行消極的評價體制，主要目標(biāo)是不出問題，不為鄉(xiāng)村治理的問題制造新的問題。一般情況下，鄉(xiāng)村兩級不得通過借貸舉辦企業(yè)，也不得用行政命令的辦法強(qiáng)迫農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)村組織主要的功能不時帶領(lǐng)農(nóng)民致富奔小康，而是為農(nóng)民致富提供基本秩序。

3、大大減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。應(yīng)在當(dāng)前正在安徽試點的農(nóng)村稅費(fèi)改革的基礎(chǔ)上，再將農(nóng)民負(fù)擔(dān)減少一半。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的底線是種田有收益，土地使用權(quán)能夠有價轉(zhuǎn)讓出去。超過這個底線的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，就是國家財政應(yīng)支付的部分。在當(dāng)前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)應(yīng)比這個底線還低一些，以穩(wěn)住農(nóng)民、穩(wěn)定農(nóng)村，從而為化解村級債務(wù)而不是繼續(xù)增加村級債務(wù)提供可能。在鄉(xiāng)村兩級收入劃分上，向村級傾斜，使村一級的收入不僅可以吸引農(nóng)村能人出來擔(dān)任村干部，而且這些擔(dān)任村干部的能人可以有維持村級組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本經(jīng)費(fèi)。相應(yīng)地，應(yīng)由地市以上政府統(tǒng)籌農(nóng)村義務(wù)教育的投入，包括教師工資?？h鄉(xiāng)不再承擔(dān)義務(wù)教育的投入，也無力承擔(dān)教育投入。

4、強(qiáng)化村莊建設(shè)。鑒于當(dāng)前以農(nóng)業(yè)為主農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍破產(chǎn)，小城鎮(zhèn)事實上只是純粹消費(fèi)性場所的實際，改變當(dāng)前發(fā)展小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略，尤其要改變凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級都建小城鎮(zhèn)的做法，僅對一些區(qū)域性的大鎮(zhèn)進(jìn)行重點投資，這樣的大鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)型縣市，不應(yīng)超過3個。其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)在一律改為鄉(xiāng)公所的基礎(chǔ)上，不再進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)。將節(jié)約出來的資金，用以工代賑的辦法建設(shè)村莊，大大改善村莊的生活環(huán)境，為農(nóng)民提供可以安居的場所。公務(wù)員之家版權(quán)所有

5、當(dāng)前正在進(jìn)行試點的農(nóng)村稅費(fèi)改革，必須充分考慮到村級債務(wù)問題。國家應(yīng)該盡快對全國村級債務(wù)情況進(jìn)行調(diào)研，盡早想出辦法，作出決策?；獯寮墏鶆?wù)火燒眉毛，不能再拖。