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一、我國農(nóng)民收入問題的表現(xiàn)

對于我國農(nóng)民收入方面存在的問題，可以從不同的角度予以分析。概括地說，可以歸納為以下4個方面：

（一）絕對水平較低2003年，全國的農(nóng)民人均純收入只有2622元，折合為320美元，平均每天不足1美元。更值得注意的是，仍然有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村人口，其收入水平比全國平均值還要低得多。按照人均635元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，2003年年底全國尚有2900萬絕對貧困人口。

如果按照人均825元（100美元）的標(biāo)準(zhǔn)，則全國有9000萬左右的人口低于此標(biāo)準(zhǔn)，而這個數(shù)量大于歐洲任一國家的人口總數(shù)。2003年公布的絕對貧困人口數(shù)字，同2002年相比，不僅沒有減少，反而增加了80萬人。其主要原因就在于仍然有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村人口，雖然不屬于統(tǒng)計中的貧困人口，但是收入水平很低，僅僅略高于貧困線，只要?dú)夂虻壬a(chǎn)條件稍有不利變化，就會陷入到貧困人口的行列中去。這部分貧困人口和準(zhǔn)貧困人口的收入提高，將受到自然和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件的約束，難度非常大。近年來，減貧速度不斷減慢。

（二）增長速度緩慢我國農(nóng)民人均收入增長緩慢，表現(xiàn)在兩個方面。一是同過去的情況比速度大大降低。改革開放的前6年，農(nóng)民人均收入的年增長按可比口徑計算在14％～20％之間。而1997年以來平均只有4％。二是同全面建設(shè)小康社會的要求比差距很大。2000年我國農(nóng)業(yè)勞動力人均GDP為4460元，大約相當(dāng)于540美元，按農(nóng)業(yè)人口折合為人均300美元左右。到2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會，人均GDP要達(dá)到3000美元。農(nóng)村人均要實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，每年的增長率要達(dá)到12.2％。即使考慮到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，將農(nóng)村人均GDP的目標(biāo)確定為社會平均水平的一半即1500美元，每年的增長率也要達(dá)到8.4％。同這個要求相比，實(shí)際發(fā)展速度要低得多。

（三）城鄉(xiāng)差距加大改革開放以來的25年中，城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的年份有16年，而城鄉(xiāng)差距縮小的年份只有9年，縮小年份主要集中在1978—1983年和1995—1997年的兩個階段。

其中的主要原因，在前一個階段是勞動生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品價格的大幅度提高，而在后一個階段則主要是農(nóng)產(chǎn)品價格的提高。城鄉(xiāng)收入比例在改革開放之初的1978年為2.56：1，1983年縮小到最低，為1.82：1；然后不斷擴(kuò)大，到1994年達(dá)到了一個新高，為2.86：1；然后降低到1997年的2.47：1；從1998年開始，逐年顯著擴(kuò)大，2003年擴(kuò)大到3.23：1.2004年盡管諸多因素都很有利，農(nóng)民增收速度可以超過5％，但是仍可能落后于城鎮(zhèn)居民，使城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴(kuò)大。展望2005年和未來一個時期，城鄉(xiāng)居民收入關(guān)系將如何發(fā)展，差距發(fā)展到何種程度才會穩(wěn)定乃至開始縮小，仍然不明朗。

以上僅僅是就統(tǒng)計數(shù)據(jù)而言，如果考慮到實(shí)際收入水平則差距更大。因?yàn)槌青l(xiāng)收入的計算包含著一些不可比因素，主要是城市在教育、衛(wèi)生、交通、文化、社會保障等方面享受到的福利是農(nóng)村居民所遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法相比的。此外，除了收入流量之外，在存量方面的差別更為顯著，表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民享用的生活耐用品和儲蓄水平方面。

（四）地區(qū)差距加大不同地區(qū)之間農(nóng)民的人均收入差距較大，并且這種差距沒有縮小的趨勢?？偟恼f來，呈現(xiàn)出明顯的東高西低、從東南沿海向西部內(nèi)陸地區(qū)遞減的趨勢。上海、北京和浙江的農(nóng)民人均收入水平，是西部云南、貴州、甘肅和陜西等省的3～4倍。

由于城市居民在不同地區(qū)之間相對差異較小，因此，城鄉(xiāng)居民收入的差距，呈現(xiàn)出明顯的由東向西的遞增趨勢。即東部沿海地區(qū)城鄉(xiāng)居民收入差別較小，而西部地區(qū)城鄉(xiāng)差別更大一些（見圖1（略））。

二、造成我國農(nóng)民收入問題的原因

造成我國農(nóng)民收入問題的原因很多，涉及到許多方面。筆者不同意一些人將農(nóng)民收入問題單純地、簡單化地歸結(jié)為體制問題或政策問題。我國長期以來形成的城鄉(xiāng)分割政策無疑是造成城鄉(xiāng)收入差別的重要原因，但是，體制問題并不是全部原因。否則，就無法解釋其他許多發(fā)展中國家也同樣存在的二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)不統(tǒng)籌問題。印度、墨西哥和非洲的許多國家，都是這方面的例子。

造成我國農(nóng)民收入問題的原因，可以歸納為以下幾個方面：

（一）國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平這是一個基礎(chǔ)性原因。所有的發(fā)達(dá)國家城鄉(xiāng)差別都比較小，基本性原因就在于發(fā)達(dá)國家的總體發(fā)展水平較高。而幾乎所有的發(fā)展中國家都有較大的城鄉(xiāng)差別，無論社會和經(jīng)濟(jì)制度如何。當(dāng)然，這僅僅是一個基礎(chǔ)性原因，絕不是唯一原因。好的體制會有助于縮小差距。

（二）國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，更具體一些是表現(xiàn)在國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面。我國農(nóng)業(yè)在整個國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中所占的比例是不均衡的。在GDP方面，我國農(nóng)業(yè)所占的比重已經(jīng)降低到15％以下，而農(nóng)業(yè)就業(yè)在整個社會就業(yè)中所占的比重卻仍然高達(dá)50％。如果不考慮稅收等因素，粗略地說這大致意味著50％的人分享15％的財富。因此，農(nóng)民人均收入水平較低就是必然的。改革開放以來我國農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)比例（農(nóng)業(yè)就業(yè)比重與農(nóng)業(yè)GDP比重之間的比例）與城鄉(xiāng)居民的收入差距形成了高度密切的關(guān)系。也就是說，農(nóng)業(yè)就業(yè)比重越高，農(nóng)業(yè)GDP比重越低，城鄉(xiāng)的收入差距就越大。由于恩格爾定律的作用，農(nóng)業(yè)GDP比重隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將不斷降低，這是世界各國和我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展所證實(shí)的規(guī)律；如果與此同時農(nóng)業(yè)就業(yè)不能發(fā)生同樣幅度的降低，則城鄉(xiāng)收入差距就必然會加大。這也正是圖2（略）所展示的發(fā)展過程。

這種國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的偏差特點(diǎn)，不僅僅是我國所獨(dú)有的，而是具有普遍性的趨向（見表1（略））。無論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)在就業(yè)中所占的比例一般都高于在GDP中所占的比例。這也解釋了為什么即便是在發(fā)達(dá)國家中，政府也高度重視農(nóng)民的收入問題。

當(dāng)然，各國的城鄉(xiāng)收入差別程度還是不同的。

（三）農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)這主要是指我國農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模結(jié)構(gòu)很不合理，平均每個農(nóng)戶的經(jīng)營面積只有0.5公頃左右，大致相當(dāng)于歐盟的1/40，美國的1/400.即使與農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模較小的日本和韓國相比也要小得多，大致相當(dāng)于其1/3.

經(jīng)營規(guī)模小的直接影響后果是不利于新技術(shù)的采用，因?yàn)樵S多新技術(shù)的采用是以一定的規(guī)模為前提的；并且，如果達(dá)不到一定規(guī)模農(nóng)民也沒有學(xué)習(xí)和采用新技術(shù)的積極性。規(guī)模小往往也與產(chǎn)品質(zhì)量低、價格低相關(guān)聯(lián)。更主要的是，規(guī)模小商品量就少，勞動生產(chǎn)率就低。

按照谷物當(dāng)量系數(shù)將所有的農(nóng)產(chǎn)品都折算為谷物當(dāng)量，可以計算出以谷物當(dāng)量為單位的勞動生產(chǎn)率。通過這種方法可以對不同國家和不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率進(jìn)行比較（見表2（略））。從表2（略）中可以看出，美國等一些國家不僅農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率較高，而且增長幅度也較大。我國的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不僅絕對水平低，不到4噸，并且增長幅度也較小。我國不同省份之間差異也較大，大體上與農(nóng)民收入的分布特點(diǎn)相同，也呈現(xiàn)出東高西低的特點(diǎn)（見圖3（略））。從圖3中可以看出二者之間明顯的相關(guān)關(guān)系。當(dāng)然，也有少數(shù)省份例外，包括浙江、江蘇、廣東和福建，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率較低而收入較高，是因?yàn)榉寝r(nóng)業(yè)收入占的比重較大。另外，人均土地面積多的北方4省區(qū)（黑、吉、新、蒙）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率較高，但是，農(nóng)民的收入水平卻不高，主要是糧食生產(chǎn)比較利益較低的緣故。

（四）體制與政策原因政策方面的原因主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)支持政策、農(nóng)業(yè)稅收政策、土地征用政策、農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移政策等方面。

就農(nóng)業(yè)支持政策而言，可以按照WTO規(guī)則分為黃箱政策和綠箱政策。我國的黃箱政策支持主要是前些年對糧食流通補(bǔ)貼的支出，是用于國有糧食企業(yè)的補(bǔ)貼，并沒有使得農(nóng)民得到多少實(shí)惠。在綠箱政策方面，占絕大比重的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，而其中大部分是水利建設(shè)，包括大江大河的治理，主要并不是服務(wù)于農(nóng)業(yè)的。盡管近年來國家高度重視“三農(nóng)”問題，增加了對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入的數(shù)額，但是投入不足的問題依然存在：一是總量仍然不足，例如我國的農(nóng)業(yè)科研投入強(qiáng)度僅僅為0.29％，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的水平，也明顯低于發(fā)展中國家的平均水平；二是缺乏增加農(nóng)業(yè)投入的保障機(jī)制，因?yàn)榻陙磙r(nóng)業(yè)投入的相當(dāng)比重是依靠國債投資而不是預(yù)算內(nèi)的投資。

在農(nóng)業(yè)稅收政策方面，我國長期以來實(shí)行專門的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)政策，農(nóng)業(yè)稅率水平很高。在稅費(fèi)改革時各地減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)約20％～30％，而改革后的新農(nóng)業(yè)稅及其附加為常年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的8.4％。按此推算，改革前的農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)在10％以上。這對農(nóng)民收入的增長是明顯不利的。

在土地征用方面，據(jù)估算，改革開放以來各地政府共征用了1億畝耕地，每畝的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般為8000—12000元。而政府土地出讓的價格往往數(shù)十倍于此。據(jù)估算，由此造成農(nóng)民的損失高達(dá)2萬億元以上。在土地征用方面對農(nóng)民利益的侵犯是極為明顯的。因?yàn)?，如果土地作為農(nóng)業(yè)用途可以給農(nóng)民提供穩(wěn)定的生活來源，則轉(zhuǎn)換為非農(nóng)業(yè)用途時土地的使用價值至少要增加數(shù)倍乃至數(shù)十倍。從理論上講，農(nóng)民只要獲得了其中的百分之幾就可以比原來生活得更好，而實(shí)際上很多地方的例子表明，對農(nóng)民的補(bǔ)償不僅沒有使得農(nóng)民生活在土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途后獲得改善，反而惡化。

在農(nóng)村勞動力流動政策方面影響更為突出，主要是各城市在對待外來農(nóng)民工方面采取了一些不合理的限制或者歧視性措施。這些措施包括直接性的限制就業(yè)，各種不合理的收費(fèi)，農(nóng)民工社會保障缺乏，農(nóng)民工子女的就學(xué)限制等方面。長期以來的等級性戶籍制度是所有不平等待遇的集中表現(xiàn)。按照這種等級性戶籍制度，從特大城市、大城市、中等城市、小城鎮(zhèn)到農(nóng)村，形成了一個只能順序向下流動而很難反序向上流動的體制。農(nóng)村人口處在這個等級梯次的最下端。農(nóng)村勞動力和人口不能按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求向外大量轉(zhuǎn)移，就使得農(nóng)業(yè)部門就業(yè)在整個社會就業(yè)中所占的比例不能較快降低，使得勞動生產(chǎn)率難以較快提高。

（五）農(nóng)民本身素質(zhì)農(nóng)民本身的素質(zhì)不高也是影響農(nóng)民收入的一個重要因素。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)民的平均受教育水平僅僅為7年。受教育水平低，影響到農(nóng)民了解、學(xué)習(xí)、采用和掌握新技術(shù)的能力、進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的能力和外出打工的能力。而這3個方面都是農(nóng)民增加收入的主要途徑。

三、解決我國農(nóng)民收入問題的思路

從以上分析可以看出，制約我國農(nóng)民收入問題的原因是非常復(fù)雜的。解決我國農(nóng)民的收入問題也是一個非常復(fù)雜的問題，是一項艱巨的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一個需要長期努力的過程。這既需要農(nóng)民自身的努力，也需要各級政府的幫助。對于政府而言，需要采取各種不同的措施，包括長期措施和短期措施，治標(biāo)措施和治本措施。

（一）加快城市化進(jìn)程城市化是各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史規(guī)律，也是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然之路。這是促進(jìn)我國農(nóng)民增收最重要的外部條件。只有大規(guī)模地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力才能大幅度地提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率；只有通過城市化才能提供較多的二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會，尤其是就業(yè)發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮牡谌a(chǎn)業(yè)只有在城市中才能發(fā)展和擴(kuò)大。城市化也會提高非農(nóng)業(yè)用地的使用效率。積極推進(jìn)我國城市化進(jìn)程，需要逐步深化一系列體制改革，尤其是戶籍制度改革和社會保障制度改革。城市化的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是加快促進(jìn)中小城市的發(fā)展，在中西部地區(qū)以縣以上城市為主，在東部地區(qū)也應(yīng)當(dāng)包括一些中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（二）促進(jìn)農(nóng)村勞動力向外流動農(nóng)村勞動力外流到城市中就業(yè)是城市化過程的一個有機(jī)組成部分。在我國目前的情況下，農(nóng)村勞動力外流與城市化有所區(qū)別，是因?yàn)閼艏贫群蜕鐣Ｕ现贫鹊某青l(xiāng)差別限制，使得到城市務(wù)工的農(nóng)村勞動力并沒有真正或者正式納入到城市中去。在戶籍制度和社會保障制度的全面改革之前，城市中的農(nóng)民工現(xiàn)象將長期存在。取消對農(nóng)村勞動力到城市中就業(yè)的各種歧視性限制，保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，加強(qiáng)對農(nóng)民工的培訓(xùn)，是促進(jìn)農(nóng)村勞動力向外轉(zhuǎn)移的重要措施。

（三）提高農(nóng)村人口的基礎(chǔ)教育水平提高農(nóng)村人口的受教育水平，既是提高農(nóng)民增加收入能力的基礎(chǔ)性措施，也是建設(shè)小康社會的必然要求。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育關(guān)鍵是國家要增加經(jīng)費(fèi)投入。目前依靠縣級財政辦教育的體制是不能滿足需要的，尤其是在縣級財政困難的中西部地區(qū)。中央和省級財政要加大投入，重點(diǎn)解決農(nóng)村中小學(xué)生的課本費(fèi)和學(xué)費(fèi)減免問題、西部地區(qū)寄宿制所需要的建設(shè)投入、農(nóng)村教師待遇過低問題、進(jìn)城農(nóng)民工子女就讀的民辦學(xué)校建設(shè)問題等。

（四）改革農(nóng)業(yè)稅收政策和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策農(nóng)業(yè)稅的全面取消可望不久就會實(shí)現(xiàn)，這相當(dāng)于增加了農(nóng)民的純收入。直接補(bǔ)貼政策的實(shí)行也對增加農(nóng)民收入起到了積極的作用。隨著國家財政收入的不斷增加，補(bǔ)貼的幅度會有所增加。不過，就總體而言，對于通過直接補(bǔ)貼普遍性地解決農(nóng)民的收入問題不能寄予過高的希望。直接補(bǔ)貼是一種收入政策，而不是一種產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策，也不是促進(jìn)糧食生產(chǎn)的有效手段。從財政資金使用效率的角度，從社會公正的角度，國家的直接補(bǔ)貼應(yīng)將重點(diǎn)放在對貧困人口和低收入人口方面，尤其是對于那些由于自然條件和家庭特殊困難而難以通過生產(chǎn)解決生計問題的農(nóng)村人口。

（五）完善土地管理政策土地政策方面的關(guān)鍵是按照《農(nóng)村土地承包法》，強(qiáng)化“承包經(jīng)營權(quán)”的物權(quán)性質(zhì)。應(yīng)當(dāng)由國家（或者至少省級政府）發(fā)放全國統(tǒng)一的帶有國徽的“土地承包經(jīng)營權(quán)證書”，也可以簡稱為“地契”，以增強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)威性。所有涉及到農(nóng)村土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的問題均以該證書或地契為基本依據(jù)。此外，從長遠(yuǎn)看，也要考慮在適當(dāng)?shù)臅r候以適當(dāng)?shù)姆绞綄⑥r(nóng)民的土地權(quán)力從30年轉(zhuǎn)變?yōu)橛谰没?。這既是農(nóng)村集體所有土地不經(jīng)過國有化直接進(jìn)入土地市場的要求，也是完善我國土地制度本身的要求。在此基礎(chǔ)上，完善征占農(nóng)民土地的補(bǔ)償機(jī)制：無論是公益性還是盈利性用途，均需按所征占土地的市場價值對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。建立全國統(tǒng)一的失地農(nóng)民社保機(jī)制，將農(nóng)轉(zhuǎn)非土地增值收益的一個比例納入社會保障基金，用于失地農(nóng)民的社會保障。允許農(nóng)民在土地按規(guī)定轉(zhuǎn)為盈利性非農(nóng)用途時以土地承包使用權(quán)入股，參與利益分享。

（六）完善市場與農(nóng)民組織政策在我國，小生產(chǎn)與大市場的矛盾將在相當(dāng)長的一個時期內(nèi)存在。農(nóng)民在短期內(nèi)的收入情況會直接受到市場的影響。在發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置上的基礎(chǔ)性作用的同時，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府在市場服務(wù)方面的職能，包括提供市場信息服務(wù)等，以指導(dǎo)農(nóng)民的正確生產(chǎn)決策。此外，鼓勵農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上以各種不同的方式組織起來，進(jìn)行合作性質(zhì)的購買、經(jīng)營和銷售，應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)，改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量，更好地適應(yīng)市場需要，增加市場談判能力和市場競爭力等，這也是增加農(nóng)民收入的重要途徑。對各種合作經(jīng)濟(jì)組織的支持，包括通過法律法規(guī)支持和保護(hù)，在管理和技術(shù)方面提供培訓(xùn)，以及在稅收方面給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠等。

（七）改革農(nóng)村金融政策農(nóng)村金融和信貸問題是影響農(nóng)民生產(chǎn)和生活的一個重要因素。

為了從根本上解決農(nóng)民貸款難的問題，必須深化農(nóng)村金融體制改革。目前正在進(jìn)行的改革，本質(zhì)上是通過注入國家資金對現(xiàn)有體制進(jìn)行維護(hù)和維持，并沒有改變體制和機(jī)制，不能從根本上解決問題。農(nóng)村金融改革的最終方向和出路應(yīng)當(dāng)是市場化。這包括兩個方面：金融機(jī)構(gòu)的多元化和存貸款利率的浮動化。按照我國加入WTO的承諾，外國金融機(jī)構(gòu)在我國加入WTO3年后就可以對中國的企業(yè)開展人民幣業(yè)務(wù)，5年后就可以對居民開展人民幣業(yè)務(wù)。在我國的金融市場向外國資本開放的情況下，農(nóng)村民營和合作金融組織的發(fā)展就不應(yīng)當(dāng)再是一個禁區(qū)。如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有農(nóng)村合作基金會的改造和改制、如何將現(xiàn)在廣泛存在的農(nóng)民非正規(guī)民間金融行為正規(guī)化是必行之路。當(dāng)然，加強(qiáng)審查、監(jiān)管和培訓(xùn)扶持等也是同樣重要的。

（八）促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展政策農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然是農(nóng)民收入的主渠道。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力是穩(wěn)定和保障農(nóng)民收入的基礎(chǔ)。要增強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力，加大對農(nóng)業(yè)科技的國家投入，加強(qiáng)國家重點(diǎn)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的建設(shè)，包括隊伍建設(shè)、資金投入等。要增強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技推廣能力，重點(diǎn)是加強(qiáng)縣級推廣部門的建設(shè)，使之成為向上連接各級科研機(jī)構(gòu)，向下連接農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作組織、專業(yè)農(nóng)戶、示范農(nóng)戶、村級農(nóng)業(yè)技術(shù)員（村干部）等的紐帶。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立全國統(tǒng)一管理的國家農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系，中央部門垂直管理，并負(fù)擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支出。在短期內(nèi)可以鼓勵有條件的省先實(shí)現(xiàn)省一級的統(tǒng)一管理。要增強(qiáng)土地可持續(xù)生產(chǎn)能力，包括土地整治、坡地改梯田、節(jié)水農(nóng)業(yè)、中小型水利設(shè)施建設(shè)和維護(hù)等。

（九）建立農(nóng)村社會保障政策主要包括醫(yī)療保險政策、失業(yè)（失地農(nóng)民）保障和農(nóng)民退休保障政策。在醫(yī)療保險方面，一方面要探索適合我國情況的可行制度，另一方面要加大中央和省級政府的補(bǔ)貼強(qiáng)度。在失業(yè)保障方面可以從失地農(nóng)民的社會保障制度做起，因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民就業(yè)和社會保障的重要資源，農(nóng)民擁有土地就有較好的保障。當(dāng)農(nóng)民因?yàn)檗r(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途失去土地時，土地會發(fā)生大幅度增值，土地的新價值完全可以保證農(nóng)民的收入水平不降低，關(guān)鍵是補(bǔ)償機(jī)制和保障制度的安排。應(yīng)當(dāng)建立起全國統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會保障制度，為每一個失地農(nóng)民都建立起一個社會保障帳號。失地補(bǔ)償金中應(yīng)當(dāng)首先劃出足夠的社會保障金，為失地農(nóng)民提供基本的生活保障。在農(nóng)民退休保障方面，可以結(jié)合獨(dú)生子女政策，從獨(dú)生子女養(yǎng)老補(bǔ)貼開始，逐步建立和完善適合我國特點(diǎn)的農(nóng)民退休制度。公務(wù)員之家版權(quán)所有

（十）切實(shí)落實(shí)《農(nóng)業(yè)法》，不斷增加農(nóng)業(yè)總投入以上諸方面中，有些是體制性改革，不涉及到國家財政支出，而另一些則是需要國家增加財政支出的。因此，如何保障國家農(nóng)業(yè)總投入的不斷增加是關(guān)鍵問題。近年來尤其是2004年，在中央高度重視“三農(nóng)”問題的背景下，我國對農(nóng)業(yè)的投入有較大幅度增加。但是，如何從法規(guī)框架和體制上對農(nóng)業(yè)投入的長期增加提供明確的保障是仍然沒有解決的問題。目前，最重要的法律條款是《農(nóng)業(yè)法》第二十四條，即“國家逐步提高農(nóng)業(yè)的總體投入水平，國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度”。這條法規(guī)在落實(shí)執(zhí)行和檢查上存在一些困難，其中最主要的是“農(nóng)業(yè)總投入”的含義不明確?！掇r(nóng)業(yè)法》第二條對農(nóng)業(yè)的規(guī)定是“種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)”。但是，在所有公開發(fā)表的統(tǒng)計資料中均沒有國家財政“農(nóng)業(yè)總投入”這樣的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。為了從根本上改變這種狀況，可以從兩個方面做出改進(jìn)：（1）按照農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，明確界定“農(nóng)業(yè)總投入”的含義和范疇，并在財政支出項目上明確反映出來；（2）規(guī)定每年新增加的財政收入中，用于新增農(nóng)業(yè)投入至少不低于某個比例?？紤]到從長遠(yuǎn)發(fā)展看需要的比例可能不同，可以先制定未來一個時期的比例，例如未來5年或者8年的最低比例。