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一、財(cái)政法的概念

“財(cái)政”概念常常被人們在不同的上下文中使用，因而被賦予多種意義。首先，財(cái)政可以是指一種行為，即國家為了滿足公共需要而參與國民收入分配的活動，包括財(cái)政收入、財(cái)政管理和財(cái)政支出等；其次，財(cái)政可以是指一種制度，即財(cái)政活動據(jù)以運(yùn)行的機(jī)構(gòu)和規(guī)則體系。它既可能是法律規(guī)定的顯性制度，也可能是財(cái)政活動中自發(fā)形成的、有待法律確認(rèn)的隱性制度；最后，財(cái)政還可以指一種社會關(guān)系，它既可能是指從過程來看的國家機(jī)關(guān)之間以及它們與財(cái)政行政相對人之間，在財(cái)政活動過程中發(fā)生的相互制約的或管理性質(zhì)的社會關(guān)系，即財(cái)政行政關(guān)系，也可能是指從財(cái)政分配結(jié)果來看的各種主體之間的經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系，即財(cái)政經(jīng)濟(jì)關(guān)系，還可能兩者兼而有之。

從形式層面看，財(cái)政法就是調(diào)整財(cái)政關(guān)系之法。按傳統(tǒng)的部門法劃分標(biāo)準(zhǔn)，這種界定方式因?yàn)橥宫F(xiàn)了財(cái)政法獨(dú)特的調(diào)整對象，所以可以使財(cái)政法與其他部門法相區(qū)分。由于這種定義方式頗具中性色彩，既不涉及到意識形態(tài)之爭，也不涉及到法律的價(jià)值追求，因此它可以適應(yīng)各個(gè)歷史階段不同國家的所有情況。無論是奴隸社會時(shí)期，還是封建社會時(shí)期；無論是資本主義時(shí)期，還是社會主義時(shí)期，財(cái)政法的形式共性都可以從其調(diào)整財(cái)政關(guān)系這一點(diǎn)找到。也正是基于這個(gè)共性，財(cái)政法學(xué)才可能將自己的研究視角延伸到各個(gè)歷史時(shí)期的不同政治經(jīng)濟(jì)背景的國家，從而形成財(cái)政法制史或比較財(cái)政法等研究分支。

然而，概念的廣泛適用性必定是以高度抽象作為前提的。當(dāng)事物的共性被作為唯一的追求對象時(shí)，其諸多的特性就不得不被舍棄。對于身處特定歷史階段特定國家的個(gè)人或團(tuán)體來說，抽象的共性固然重要，但各種與自身發(fā)展密切關(guān)系的特殊性同樣不可忽視。在很大程度上，正是事物的特殊性在決定其發(fā)展方向方面發(fā)揮著重要的作用。

眾所周知，自從國家產(chǎn)生、法律創(chuàng)制以來，人類共經(jīng)歷了奴隸社會、封建社會、資本主義社會和社會主義社會等四種不同的歷史類型，不同歷史時(shí)期財(cái)政法的職能定位和價(jià)值追求也是不一樣的。一般情況下，奴隸社會和封建社會時(shí)期的財(cái)政法都是建立在君主專制的基礎(chǔ)上，君王或皇帝是國家權(quán)力的源泉和中心，財(cái)政權(quán)力只是君權(quán)的一個(gè)組成部分。在理論上財(cái)政權(quán)力并非來自于人民，相反，它們是壓制人民權(quán)利的武器。在這種情況下，財(cái)政法僅僅是專制政權(quán)利用法律形式推行財(cái)政政策的一個(gè)工具而已，缺乏獨(dú)立的與民眾利益聲氣相求的價(jià)值取向。財(cái)政法的主要功能在于保障財(cái)政收入的征收和管理，而財(cái)政支出方面則僅僅停留在技術(shù)性層面，滿足于統(tǒng)治階級內(nèi)部從上到下的管理和監(jiān)督。

封建社會末期，新興資產(chǎn)階級與君權(quán)的矛盾集中體現(xiàn)在財(cái)政問題上。封建君主的橫征暴斂激起了資產(chǎn)階級和普通民眾的強(qiáng)烈不滿，市民革命由此爆發(fā)。如英國的歷次革命均因國王濫施稅負(fù)而起，最終為人民通過議會爭得“課稅同意權(quán)”；美國的革命則發(fā)端于北美十三州殖民地人民抗繳茶葉稅，最終推翻了英國的殖民統(tǒng)治，建立了獨(dú)立的新國家。資產(chǎn)階級國家建立之后，至少在形式上開始確認(rèn)國家權(quán)力來源于人民，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行各項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)和建設(shè)。基于這個(gè)前提，財(cái)政法的宗旨和原則都較以前發(fā)生了質(zhì)的變化。首先，財(cái)政被定義為一種服務(wù)于大眾的公共物品，它源自于人民的公共需要，因此必須受到人民的制約；其次，財(cái)政權(quán)力不再是一種單純用于統(tǒng)治的工具和手段，它來源于人民的授權(quán)，同時(shí)也在此范圍內(nèi)受人民的監(jiān)督；再次，財(cái)政的民主基礎(chǔ)備受重視，人民通過議會行使對財(cái)政的決定和控制權(quán)成為財(cái)政法的基本原則；最后，財(cái)政法的功能開始轉(zhuǎn)向保障財(cái)政的民主統(tǒng)制，財(cái)政權(quán)力的失范成為關(guān)注的重點(diǎn)，人民的基本權(quán)利開始凸現(xiàn)。因此，這一歷史時(shí)期的財(cái)政法明顯不同于君主專制時(shí)期的財(cái)政法，盡管它們都符合在調(diào)整對象方面的共性。

社會主義革命在部分國家勝利后，盡管消滅了私有制，在最根本的程度上為人民主權(quán)奠定了基礎(chǔ)，但是，由于傳統(tǒng)和認(rèn)識方面的原因，公有制的實(shí)施并沒有為人民如何授權(quán)、如何規(guī)范和監(jiān)督的權(quán)利提供太多的機(jī)會。受意識形態(tài)的影響，建立在公有制基礎(chǔ)上的國家被定性為人民的利益當(dāng)然代表。由于缺乏民主和法治，權(quán)力在造福于人民的同時(shí)，也曾因?yàn)椴皇芟拗坪捅O(jiān)督而釀成大錯。財(cái)政法雖然理論上代表著人民的意志，但在現(xiàn)實(shí)生活中仍舊會變成保障國家行使權(quán)力的工具。具體的表現(xiàn)是，大量的財(cái)政法規(guī)由政府執(zhí)法部門制定，財(cái)政的民主統(tǒng)制被視為毫無必要的妄談；財(cái)政法的核心主要不在于規(guī)范財(cái)政權(quán)力，而更多地在于推行國家政策；人民不僅難以實(shí)現(xiàn)對財(cái)政的決定和控制，在具體的財(cái)政執(zhí)法中也難以得到程序的保障。這種理論和實(shí)踐的背離使得財(cái)政法未能走出權(quán)力的陰影，其先進(jìn)性自然受到了很大的限制。

所以，就財(cái)政法而言，揭示出其調(diào)整財(cái)政關(guān)系的形式共性當(dāng)然必要，因?yàn)檫@有助于界定與其他法律部門的關(guān)系，同時(shí)通過對調(diào)整對象的解構(gòu)，可以構(gòu)建財(cái)政法的活動范圍與內(nèi)部體系，但是，對于二十一世紀(jì)的財(cái)政法學(xué)來說，僅僅滿足于此是十分不夠的，因?yàn)樗鼰o法揭示出財(cái)政法更深層次的內(nèi)涵，對我國目前的財(cái)政法治建設(shè)也沒有太大的現(xiàn)實(shí)意義。故此，財(cái)政法的概念還有待于從時(shí)代特性方面進(jìn)行深入挖掘。

從實(shí)質(zhì)的層面出發(fā)，我們認(rèn)為，現(xiàn)代財(cái)政法是建立在民主憲政基礎(chǔ)上、以增進(jìn)全民福利和社會發(fā)展為目標(biāo)、調(diào)整財(cái)政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。其具體內(nèi)涵包括：

（1）民主憲政是財(cái)政法的制度基礎(chǔ)。財(cái)政法的民主性體現(xiàn)為，財(cái)政權(quán)力來源于人民，人民可以通過選舉組成代議制機(jī)構(gòu)，也可以直接通過全民公決行使財(cái)政權(quán)力，決定和監(jiān)督重大財(cái)政事項(xiàng)。財(cái)政法與憲政的關(guān)系表現(xiàn)為，財(cái)政法涉及到公權(quán)力的分配，因此必須在憲法的框架下運(yùn)行。憲法所規(guī)定的國家結(jié)構(gòu)形式、政權(quán)組織形式、公民的基本權(quán)利等都是財(cái)政法有效施行的前提。由于財(cái)政法與憲法的關(guān)系如此密切，因此，各國憲法大都花費(fèi)較多的篇幅規(guī)定基本財(cái)政事項(xiàng)。就此而言，財(cái)政法其實(shí)就是憲法在財(cái)政領(lǐng)域的具體化。

（2）財(cái)政法的目標(biāo)在于增進(jìn)全民福利，促進(jìn)社會發(fā)展。盡管廣義的財(cái)政法包括稅法、費(fèi)用征收法等可能導(dǎo)致公民向國家讓渡財(cái)產(chǎn)的領(lǐng)域，但從整體上看，財(cái)政法應(yīng)該是以維護(hù)和保障基本人權(quán)，促進(jìn)人權(quán)保護(hù)水平不斷提高為基本宗旨的。無論是財(cái)政收入法還是財(cái)政管理或運(yùn)營法，其除了保證行政過程的公開、公正、公平，防范行政權(quán)力侵犯人民基本權(quán)利外，最主要的目的還是在于通過規(guī)范管理，提高財(cái)政資金使用的效益，增進(jìn)全民福利，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。即便是財(cái)政收入法，其合法性依據(jù)除了相關(guān)法律規(guī)定外，還在于通過調(diào)整資源分配、收入差距、景氣周期以及保證合理財(cái)政支出等職能消除社會發(fā)展過程中的不公平現(xiàn)象，并最大可能地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量的增長。因此，財(cái)政法的目標(biāo)不僅在于體現(xiàn)憲法基本權(quán)利的質(zhì)的規(guī)定性，同時(shí)也在于從量上擴(kuò)大權(quán)利的覆蓋范圍及實(shí)現(xiàn)程度。

（3）財(cái)政法以財(cái)政關(guān)系為調(diào)整對象。財(cái)政關(guān)系其實(shí)只是一種學(xué)理上的擬制，它指的是財(cái)政行為未經(jīng)法律調(diào)整以前所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。通過對財(cái)政關(guān)系的分析，可以劃定財(cái)政法的內(nèi)部體系框架，理清財(cái)政法與其他相關(guān)部門法的關(guān)系，從而確定財(cái)政法在法律體系中的地位。

二、財(cái)政法的調(diào)整對象

通常情況下，財(cái)政法的調(diào)整對象既可以表述為一種財(cái)政行為，也可以表述為一種財(cái)政制度，還可以表述為一種財(cái)政關(guān)系。財(cái)政行為著眼于財(cái)政主體的動態(tài)過程，財(cái)政制度著眼于財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的外在環(huán)境，財(cái)政關(guān)系則著眼于財(cái)政現(xiàn)象的內(nèi)在聯(lián)系。動態(tài)過程受制于外在環(huán)境，但也是外在環(huán)境的創(chuàng)造力量，而內(nèi)在聯(lián)系則是對動態(tài)過程和外在環(huán)境更高層次的概括，其內(nèi)容更為豐富和兼容，因此，在表述財(cái)政法的調(diào)整對象時(shí)以財(cái)政關(guān)系為最優(yōu)。

在歷史上，由于人們對財(cái)政職能的理解不同，財(cái)政關(guān)系的范圍也隨著變化。自然經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政的主要職能是替君王籌集行政管理、國防安全與擴(kuò)張以及皇室開支的經(jīng)費(fèi)。自由競爭資本主義時(shí)期的財(cái)政也僅限于籌集收入滿足國家日常經(jīng)費(fèi)開支的需要，很少通過再分配的形式調(diào)節(jié)社會收入不公平，也不需要干預(yù)資源配置。

進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期以后，因?yàn)槭袌鍪ъ`所帶來的種種惡果集中爆發(fā)。為了應(yīng)對危機(jī)，財(cái)政的職能開始不斷擴(kuò)展。首先，財(cái)政應(yīng)當(dāng)在市場和國家之間有效配置資源，然后保證財(cái)政內(nèi)部資源的合理分配。如界定財(cái)政活動范圍，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，安排財(cái)政投融資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，并通過稅收、補(bǔ)貼等方式，引導(dǎo)社會投資方向等。其次，財(cái)政開始通過自身活動進(jìn)行社會范圍內(nèi)的收入再分配，以緩和兩極分化現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)社會分配的相對公平。如個(gè)人所得稅累進(jìn)征收，開征遺產(chǎn)稅、贈與稅，實(shí)施社會保障等。最后，為解決市場自發(fā)運(yùn)行中所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)周期問題，“反周期”的財(cái)政政策開始實(shí)施，如在經(jīng)濟(jì)過熱中提高財(cái)政收入水平、壓縮財(cái)政支出，而在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)則通過減稅等方式培育消費(fèi)和投資能力，同時(shí)加大財(cái)政支出以增加社會需求，以此刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政的主要職能是進(jìn)行以國家為主體的、對包括生產(chǎn)資料和生活資料在內(nèi)的一切社會資源的分配。由于生產(chǎn)和生活都通過財(cái)政進(jìn)行控制，不會出現(xiàn)收入分配不公或生產(chǎn)周期波動，因此財(cái)政資源配置職能也就將收入分配和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)完全包容在內(nèi)。另外，由于財(cái)政活動無所不包的稟性，財(cái)政與企業(yè)財(cái)務(wù)、財(cái)政與金融都呈現(xiàn)難舍難分的關(guān)系。如，國家從全民所有制企業(yè)和集體所有制企業(yè)中不僅可以取走企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)所需的積累，而且還包括折舊基金等維持簡單再生產(chǎn)的物質(zhì)資料，企業(yè)職工的工資標(biāo)準(zhǔn)和工資款的撥付也都是通過財(cái)政直接進(jìn)行的。這樣，企業(yè)財(cái)務(wù)的獨(dú)立性就會完全喪失，從而依附于國家財(cái)政。又如，銀行不能自主從事貸款業(yè)務(wù)，卻必須按照財(cái)政的意圖為相關(guān)項(xiàng)目提供建設(shè)資金，銀行存款成為財(cái)政建設(shè)資金的重要來源，銀行也被稱為“第二財(cái)政”。

跟計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比，中國在改革開放以后對財(cái)政職能的探索已經(jīng)出現(xiàn)了顯著的進(jìn)步。第一，國有企業(yè)和集體企業(yè)都被視為獨(dú)立經(jīng)營的商業(yè)主體，其財(cái)務(wù)關(guān)系與財(cái)政關(guān)系完全分開，財(cái)政只是在投資和利潤分配時(shí)才與企業(yè)發(fā)生聯(lián)系。第二，財(cái)政與金融的關(guān)系也已經(jīng)理順，財(cái)政可以通過經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)銀行發(fā)放貸款，但是不能進(jìn)行強(qiáng)迫。財(cái)政關(guān)系的范圍至少將商業(yè)性貨幣資金關(guān)系排除在外。第三，在向市場經(jīng)濟(jì)推進(jìn)的過程中，由于收入分配兩極分化的現(xiàn)象日益明顯，財(cái)政的收入分配調(diào)節(jié)職能開始顯現(xiàn)，開征個(gè)人所得稅、實(shí)施社會保障等都是其中之例。第四，受市場失靈的影響，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也開始出現(xiàn)周期性波動。為保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性，財(cái)政開始主動尋找反周期的對策。如為了消除經(jīng)濟(jì)疲軟，我國近幾年一直實(shí)施積極的財(cái)政政策，其核心內(nèi)容就在于通過擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，刺激消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

最值得一提的是，近年來，我國在財(cái)政改革實(shí)踐中開始接受公共財(cái)政的觀念，財(cái)政的活動范圍及未來發(fā)展方向都據(jù)此作了大幅度調(diào)整。例如，對設(shè)計(jì)院、工程局等完全能夠進(jìn)入市場的單位，財(cái)政不再對其提供資金；對高等院校、文化藝術(shù)團(tuán)體等介于市場性和公共性之間的單位，財(cái)政不再全額承擔(dān)其費(fèi)用，差額部分由其通過收費(fèi)加以解決；對于社會保障等關(guān)系到人民生命健康權(quán)的領(lǐng)域則不斷增加投入，社會保障的范圍從城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員擴(kuò)展到最低生活保障線以下人員，現(xiàn)在又在逐漸向農(nóng)村推進(jìn)；在財(cái)政投資方面，對于競爭性產(chǎn)業(yè)，財(cái)政不再作重點(diǎn)投入，財(cái)政資金開始明顯地向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、幼稚產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)傾斜。是否具有公共性以及公共性的大小已經(jīng)成為中國財(cái)政活動范圍的一條準(zhǔn)則，公共財(cái)政已經(jīng)成為中國財(cái)政改革的一個(gè)基本目標(biāo)。

由此可見，作為財(cái)政法調(diào)整對象的財(cái)政關(guān)系歷史上并不是等同劃一的。受財(cái)政職能不斷變化的影響，財(cái)政關(guān)系的質(zhì)和量實(shí)際上都在隨之變化。從形式上看，財(cái)政關(guān)系一般包括財(cái)政收入關(guān)系、財(cái)政管理關(guān)系和財(cái)政支出關(guān)系三種，但每一種財(cái)政關(guān)系的內(nèi)容在不同的歷史時(shí)期都不一樣。因此，我們認(rèn)為，不能簡單地將財(cái)政關(guān)系界定為以財(cái)政為主體所發(fā)生的關(guān)系，從質(zhì)的屬性看，財(cái)政關(guān)系是一種具有公共性、必須通過國家籌集資金加以實(shí)現(xiàn)的社會關(guān)系。所謂公共性，是指某種物品（包括制度、服務(wù)）可以用來滿足人們的一般需要，但卻不能經(jīng)由市場交換而實(shí)現(xiàn)的特性。如果某類物品完全不能通過市場交換而獲得，必須由財(cái)政全額負(fù)擔(dān)，則可稱之為具有完全公共性。如果某類物品部分可以通過市場交換而獲得，財(cái)政只需負(fù)擔(dān)其差額，則可稱之為具有部分公共性。如果某類物品完全可以通過市場交換而獲得，不需要財(cái)政負(fù)擔(dān)，則可稱之為不具有公共性。即便財(cái)政已經(jīng)參與其中，也應(yīng)該激流勇退，終止這種財(cái)政關(guān)系。由此可知，公共性是判斷財(cái)政關(guān)系內(nèi)涵和外延的一條基本準(zhǔn)則。

從形式上看，財(cái)政關(guān)系可以分為財(cái)政收入關(guān)系、財(cái)政管理關(guān)系和財(cái)政支出關(guān)系三種。財(cái)政收入關(guān)系的范圍主要包括稅收征收關(guān)系、資產(chǎn)收益關(guān)系、國債發(fā)行關(guān)系、費(fèi)用征收關(guān)系等；財(cái)政管理關(guān)系主要包括財(cái)政預(yù)算關(guān)系、國庫經(jīng)理關(guān)系和審計(jì)監(jiān)督關(guān)系等；財(cái)政支出關(guān)系主要包括財(cái)政采購關(guān)系、財(cái)政貸款關(guān)系、財(cái)政投資關(guān)系、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系等。由于財(cái)政收入關(guān)系和財(cái)政管理關(guān)系主要服務(wù)于財(cái)政支出關(guān)系，因此，一般而言，財(cái)政支出關(guān)系的公共性可以奠定財(cái)政收入及管理關(guān)系的公共性基礎(chǔ)。例如，財(cái)政采購的對象如果確屬公共物品，為政府公務(wù)所必需，預(yù)算安排支出計(jì)劃就同時(shí)具有了公共性。不過，在具體的適用上，三者之間的公共性也可能并非完全對應(yīng)。例如，盡管財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系一般都是因?yàn)闃O具有公共性的財(cái)政行為而引起，但這類關(guān)系不具有對等回報(bào)的特征，因此，除非出現(xiàn)戰(zhàn)爭、社會動亂、自然災(zāi)害等緊急狀況，否則不應(yīng)以債務(wù)收入為財(cái)源依據(jù)。如果通過舉債應(yīng)付行政管理費(fèi)用，這類債務(wù)的公共性就很值得質(zhì)疑。