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本文作者：歐偉一作者單位：福建省湄洲灣職業(yè)技術(shù)學(xué)院

福建省循環(huán)經(jīng)濟立法的必要性與可行性

(一)資源、環(huán)境利用現(xiàn)狀的迫切要求

近年來，福建省經(jīng)濟正在穩(wěn)步快速地增長，在積極響應(yīng)中央提出的“又好又快發(fā)展”的同時，隨之而來的是對資源的過度開發(fā)、農(nóng)藥化肥濫用所造成的水土污染、大氣污染、海洋污染、食品污染、資源綜合利用率低等問題，例如過度圍墾和養(yǎng)殖造成的濕地缺失及海體赤潮、安溪茶葉農(nóng)藥超標(biāo)事件、紫金礦業(yè)污染事件等等。同時，福建省對廢棄物的回收利用、對污染物特別是高危固體廢棄物的無害化處理也才剛剛起步，與國內(nèi)工業(yè)發(fā)達地區(qū)相比存在較大的差距。因此，根據(jù)福建省生態(tài)環(huán)境整體分布的獨特性，響應(yīng)福建省政府提出構(gòu)建海洋強省的戰(zhàn)略目標(biāo)而海洋生態(tài)環(huán)境相對脆弱和不可再生的特點，借鑒發(fā)達國家和地區(qū)利用資源和環(huán)境、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的成功經(jīng)驗，建立健全有別于兄弟省份的具有差異性和前瞻性的福建省地方循環(huán)經(jīng)濟立法體系，并且出臺相關(guān)的配套法規(guī)規(guī)章，為福建省內(nèi)資源、環(huán)境的綜合利用和可持續(xù)發(fā)展提供法律保證。

(二)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必然選擇

經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的核心思想是:既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要構(gòu)成危害，維持基本的代際平衡。長期以來，我們錯誤地將經(jīng)濟的增長建立在犧牲后代人生存環(huán)境的基礎(chǔ)上。而循環(huán)經(jīng)濟是一種以資源高效利用和循環(huán)利用為目標(biāo)，以低投入、低排放、高效率為特征，以生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈為載體的生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)。它把依賴物質(zhì)能量單向流動的發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽抠Y源循環(huán)來實現(xiàn)生態(tài)持續(xù)性、經(jīng)濟持續(xù)性和社會持續(xù)性的發(fā)展。因此，循環(huán)經(jīng)濟的實施必將帶來經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，完善循環(huán)經(jīng)濟的福建省地方立法，既能進一步落實中央提出的科學(xué)發(fā)展觀，也能促進我省經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

(三)突破綠色貿(mào)易壁壘，參與國際競爭的重要保障

雖然我國已經(jīng)成功加入世界貿(mào)易組織，根據(jù)世貿(mào)組織要求，關(guān)稅等貿(mào)易壁壘不斷減少，但隨著全球環(huán)保意識加強，許多國家正轉(zhuǎn)向以苛刻的環(huán)境保護技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來構(gòu)筑新的貿(mào)易壁壘，即所謂的“綠色貿(mào)易壁壘”。如福建的家具出口至歐盟，曾由于甲醛超標(biāo)，而遭遇退貨，無法正常銷售。因此，要想使福建的產(chǎn)品在國際貿(mào)易中突破這些綠色壁壘，使其更符合國際通用標(biāo)準(zhǔn)，也必須加強循環(huán)經(jīng)濟立法，通過清潔生產(chǎn)、清潔消費，使這些出口產(chǎn)品達到國際通行的“綠色標(biāo)準(zhǔn)”，為產(chǎn)品國際化掃清障礙。加強循環(huán)經(jīng)濟的地方立法也是福建產(chǎn)品實現(xiàn)“走出去”戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。客觀而言，這些年來，福建省在發(fā)展經(jīng)濟的同時，也重視資源的利用與開發(fā)，在循環(huán)經(jīng)濟，環(huán)境保護方面都做了不少的嘗試，為進一步完善循環(huán)經(jīng)濟法制體系奠定了基礎(chǔ)。與此同時，福建省具有后發(fā)優(yōu)勢，在發(fā)展的過程中可以繞開某些發(fā)達地區(qū)先污染后治理的道路，采用先進工藝和設(shè)備，及早進行經(jīng)濟質(zhì)量的調(diào)整，探索出一條經(jīng)濟與環(huán)境發(fā)展并行的可持續(xù)發(fā)展道路。因此，筆者認為，在福建省進行循環(huán)經(jīng)濟立法不僅是必要的，也是可行的。

關(guān)于完善福建循環(huán)經(jīng)濟地方立法的幾點建議

(一)明確福建省循環(huán)經(jīng)濟地方立法的模式

地方性循環(huán)經(jīng)濟立法中也確實涉及到許多經(jīng)濟立法的規(guī)則，但是地方性循環(huán)經(jīng)濟立法更多立足于當(dāng)?shù)氐奶厣?，確立符合生態(tài)規(guī)律和環(huán)境保護要求的增長模式。福建省地方性循環(huán)經(jīng)濟立法應(yīng)當(dāng)堅持經(jīng)濟和環(huán)境資源一體化的思想，并盡量避免或減少與國家法律和福建省原有環(huán)境資源法規(guī)的重復(fù)，使福建省地方性循環(huán)經(jīng)濟立法真正成為推動福建省循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的、名副其實的專項法，而不是用循環(huán)經(jīng)濟法去取代或包含福建省其他環(huán)境保護和資源開發(fā)的法規(guī)。對于現(xiàn)行國家和省級立法未作規(guī)定的內(nèi)容，福建省地方性循環(huán)經(jīng)濟立法可以規(guī)定細致、全面的法律制度，以保證法規(guī)的可操作性。對于現(xiàn)行國家和福建省立法己有規(guī)定的內(nèi)容，福建省地方性循環(huán)經(jīng)濟立法應(yīng)當(dāng)總體重申現(xiàn)行立法確定的基本原則、政策、方針，但在某些方面可調(diào)整、補充、細化相關(guān)法律制度。

(二)定位福建省循環(huán)經(jīng)濟地方立法的性質(zhì)

與循環(huán)經(jīng)濟立法實施機制確定的一個問題是循環(huán)經(jīng)濟立法的性質(zhì)選擇或基本立法思路。目前主要有兩種主張:一是將《循環(huán)經(jīng)濟促進法》設(shè)計為規(guī)范法、強制法或“硬法”。持這種主張的人強調(diào)法律的規(guī)范性、強制性、制度性，要求將福建省循環(huán)經(jīng)濟立法設(shè)計為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟活動的行為準(zhǔn)則的“硬性”條款，以制裁那些不積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的單位和個人。二是主張將福建省循環(huán)經(jīng)濟立法定位為促進法，屬于政策法，以指導(dǎo)、引導(dǎo)福建省循環(huán)經(jīng)濟的健康有序發(fā)展。如美國的《國家環(huán)境政策法》。筆者認為，法律的作用不僅在于制裁違法行為，預(yù)防違法行為的發(fā)生，更重要的是，法律在制裁的同時也具有某種引導(dǎo)作用，即通過法律的實施而對一般人今后的行為發(fā)生積極影響。因此，在制定法律時，特別是在從事福建省循環(huán)經(jīng)濟立法時，應(yīng)改變過去只注重否定性法定后果而輕視肯定性法定后果的立法模式，在內(nèi)容上除了應(yīng)設(shè)置一些條款懲罰違法者外，還應(yīng)有相應(yīng)的條款充分調(diào)動行為人的積極性，鼓勵他們積極參與。同時，這種“政策法”、“促進法”也應(yīng)含有強制性、可訴訟性的法律條款，使法律條文更具有可操作性。綜上，筆者認為，福建省地方性循環(huán)經(jīng)濟立法的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)定位為“政策法”、“促進法”。

(三)完善福建省循環(huán)經(jīng)濟地方立法的原則福

1、科學(xué)發(fā)展原則?？茖W(xué)發(fā)展觀不排斥經(jīng)濟增長，樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，必須首先繼續(xù)堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心?？茖W(xué)發(fā)展原則的內(nèi)涵還應(yīng)當(dāng)包括:循環(huán)經(jīng)濟是提高經(jīng)濟效益的重要基礎(chǔ)，即通過提高資源利用效率，減少生產(chǎn)過程的資源和能源消耗;延長和拓寬生產(chǎn)技術(shù)鏈，將污染盡可能地在生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)進行處理;對生產(chǎn)和生活用過的廢舊產(chǎn)品進行全面回收，通過科學(xué)技術(shù)處理對廢棄物進行無限次的循環(huán)利用;對生產(chǎn)企業(yè)無法處理的廢棄物集中回收、處理，擴大環(huán)保產(chǎn)業(yè)和資源再生產(chǎn)業(yè)的規(guī)模，擴大就業(yè)。2、因地制宜原則。要求福建從自己的實際出發(fā)，要求各區(qū)(市、縣)結(jié)合本地企業(yè)和區(qū)域的資源存量、環(huán)境狀況、交通、消費特點等實際情況，揚長避短，合理調(diào)整自己的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和發(fā)展規(guī)模，確定本企業(yè)和本區(qū)域的優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)，把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和引進、發(fā)展高新技術(shù)、區(qū)域改造結(jié)合起來，在發(fā)展中不斷地調(diào)整循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。3、統(tǒng)籌規(guī)劃原則。指在福建省轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟、社會和環(huán)境保護相統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期計劃與年度計劃、環(huán)境保護規(guī)劃、城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地規(guī)劃、森林規(guī)劃、污染防治規(guī)劃、城市環(huán)境質(zhì)量控制規(guī)劃、自然生態(tài)保護、環(huán)境保護科技發(fā)展規(guī)劃等。在福建循環(huán)經(jīng)濟法律規(guī)范中，強調(diào)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃;強調(diào)企業(yè)和全省的就業(yè)與社會保障負擔(dān)、生態(tài)環(huán)境保護、企業(yè)債務(wù)和區(qū)域財政負擔(dān)的負擔(dān)統(tǒng)籌規(guī)劃;強調(diào)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展必須借助的行政、宣傳、法律、教育和科技發(fā)展等保證措施的統(tǒng)籌規(guī)劃。4、強化監(jiān)督原則。是指通過制定循環(huán)經(jīng)濟的法律規(guī)范，明確各方面的法定職責(zé)，強化法律責(zé)任剛性。通過立法，使政府及其相關(guān)部門及其相關(guān)企業(yè)、消費者在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟方面的權(quán)利與義務(wù)都有明確的法律規(guī)制，誰有違反循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的行為，誰就將依法受到其法律追究，承擔(dān)其法律責(zé)任。5、示范借鑒原則。該原則是為了保證循環(huán)經(jīng)濟循序漸進地發(fā)展，可以結(jié)合福建省的實際，建立重要技術(shù)、工藝、設(shè)備和區(qū)域的示范制度。通過建立有本省特色的生態(tài)工業(yè)園、生態(tài)農(nóng)業(yè)基地、生態(tài)社區(qū)等示范以帶動面上的循環(huán)經(jīng)濟良性發(fā)展。如可以選擇物耗與能耗高、污染嚴(yán)重的企業(yè)進行清潔生產(chǎn)示范;選擇主要的工農(nóng)業(yè)廢棄物和廢塑料、家電、電子產(chǎn)品、包裝等進行回收、集中、拆解、再用或再生利用、最終處理處置的全過程示范;循序漸進地在全省范圍內(nèi)分步實施循環(huán)經(jīng)濟模式示范，形成有福建特色的生態(tài)工業(yè)園、生態(tài)農(nóng)業(yè)基地、生態(tài)社區(qū)等。同時注意借鑒國際國內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟的成功范例，如國際上最成功的生態(tài)工業(yè)園區(qū)丹麥的卡倫堡生態(tài)工業(yè)區(qū)和廣西貴港國家生態(tài)工業(yè)(制糖)示范園區(qū)等，促進福建循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。

(四)界定福建省循環(huán)經(jīng)濟地方立法的調(diào)整對象

1、資源綜合利用。資源綜合利用是我國一項重大的技術(shù)經(jīng)濟政策，也是福建省一貫推行的有效制度。資源綜合利用主要包括:在礦產(chǎn)資源開采過程中對共生、伴生礦進行綜合開發(fā)與合理利用;對生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢渣、廢氣、廢水、余熱、余壓等進行回收和合理利用;對社會生產(chǎn)和消費過程中產(chǎn)生的各種廢舊物資進行回收和再生利用。2、清潔生產(chǎn)。清潔生產(chǎn)是指不斷采取改進設(shè)計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術(shù)與設(shè)備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環(huán)境的危害。福建省依山傍海自然資源豐富，應(yīng)當(dāng)充分利用風(fēng)能、太陽能、水能、地?zé)崮?、潮汐能等可再生能源?、廢料回收與再生利用。廢料回收與再生利用是指包括收集、分類、消毒、處理以及再利用那些可能成為廢物的材料，使之以原材料的形式進入經(jīng)濟領(lǐng)域，用于生產(chǎn)新的、再生的或復(fù)合的產(chǎn)品，并使其符合相應(yīng)的質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。如企業(yè)應(yīng)當(dāng)采用先進或者適用的回收技術(shù)、工藝和設(shè)備，對生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的余熱、余壓等進行綜合利用，對生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的粉煤灰、煤研石、尾礦、廢石、廢料、廢氣等工業(yè)廢物進行綜合利用。4、清潔消費。綠色消費，也稱可持續(xù)消費，是循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力。它是指一種以適度節(jié)制消費，避免或減少對環(huán)境的破壞，崇尚自然和保護生態(tài)等為特征的新型消費行為和過程。這種消費模式不僅包括購買和使用綠色產(chǎn)品，還包括物資的回收利用，能源的有效使用，對生存環(huán)境、對物種的保護等，例如福州市政府2012年出臺對城市生活用水、用電、用氣實行定額和分時購買制度就是對清潔消費制度的有益嘗試。5、循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)。循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)，是指按循環(huán)經(jīng)濟模式規(guī)劃、建設(shè)、改造的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)的重要表現(xiàn)形式是循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)。循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)是一種以污染預(yù)防為出發(fā)點，以物質(zhì)循環(huán)流動為特征，以社會、經(jīng)濟、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為最終目標(biāo)，最大限度地高效利用資源和能源，減少污染物排放的示范區(qū)域。積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)是在園區(qū)層面積極探索循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的有效手段。6、循環(huán)農(nóng)業(yè)。循環(huán)農(nóng)業(yè)要求積極調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和無公害食品，積極提高土、肥、水、種、藥等投入要素的效率，推廣使用高效安全生物農(nóng)藥，綜合利用秸稈、牲畜糞便等廢棄物，發(fā)展沼氣等農(nóng)村替代能源。循環(huán)農(nóng)業(yè)是循環(huán)經(jīng)濟的重要組成部分。

(五)完善福建省循環(huán)經(jīng)濟地方立法的內(nèi)容

福建省在循環(huán)經(jīng)濟地方立法過程中，首先在立法層面應(yīng)該建立和完善《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的相關(guān)配套法規(guī)和實施細則，如環(huán)境質(zhì)量評價制度、許可證制度、排污收費制度、綠色國民經(jīng)濟核算制度、環(huán)境標(biāo)志制度、環(huán)境稅收制度、綠色消費制度、財政環(huán)境投入與信貸鼓勵制度、排污權(quán)交易制度等;其次針對循環(huán)經(jīng)濟法本身涉及繁多的專業(yè)性、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，而地方立法操作性又不強的特點，應(yīng)該加快整合2001年到2012年間出臺的福建省地方循環(huán)經(jīng)濟的相關(guān)法規(guī)規(guī)章條例和文件，制定符合福建省省情的《福建省循環(huán)經(jīng)濟促進條例》，在制度上做到有法可依;第三，在司法層面應(yīng)該建立激勵與約束機制，防止部門和地方利益法定化，以保證區(qū)域內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)的正確執(zhí)行和順利實施，做到有法必依;第四，在執(zhí)法層面應(yīng)該明確界定循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)在法律上的權(quán)利和義務(wù)主體，堅決杜絕部門或行業(yè)壟斷，對執(zhí)法中有利可圖的事情爭著管，無利可圖的事情踢皮球，如爭管轄權(quán)、審批權(quán)、罰款權(quán)，而推托責(zé)任和減少義務(wù)等現(xiàn)象應(yīng)該依法規(guī)范，以保證循環(huán)經(jīng)濟法能落到實處，做到執(zhí)法必嚴(yán)，依法行政;第五，設(shè)定法律責(zé)任和受到損害時的救濟途徑、設(shè)立公眾參與和監(jiān)督制度、設(shè)立第三方獨立測評制度、實施過錯問責(zé)制度等等，做到違法必究。