前言：本站為你精心整理了公民角色衍變研究范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價(jià)值，我們的客服老師可以幫助你提供個(gè)性化的參考范文，歡迎咨詢。

本文作者：李勝蘭作者單位：暨南大學(xué)

19世紀(jì)末，美國(guó)社會(huì)完成了從農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明的轉(zhuǎn)變，社會(huì)化大生產(chǎn)和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步滲透到社會(huì)生活的方方面面，進(jìn)步主義的觀念深入人心。在這種背景下，公共行政作為一個(gè)獨(dú)立的職業(yè)領(lǐng)域開始發(fā)展起來，并在20世紀(jì)30年代進(jìn)入發(fā)展的黃金時(shí)代，形成了所謂的古典公共行政。這一時(shí)期，公民角色被定位為被統(tǒng)治者，公共管理者則是具有處理公共事務(wù)能力的專業(yè)人士，是能制定合理政策的技術(shù)官員，只有他們擁有否認(rèn)或認(rèn)同的最終權(quán)利。公民參與被認(rèn)為是一種必要的“惡”，不經(jīng)濟(jì)，甚至?xí)?duì)行政管理的日常程序造成破壞。公民渴望自己特殊事件得到特殊處理，但官僚卻無視他們的特殊性。因?yàn)椴豢赡苡绊憶Q策，“公民參與成為一種浪費(fèi)時(shí)間和精力的無聊行為，所獲得的只是一種民主權(quán)力得到實(shí)現(xiàn)的美好感覺”。

20世紀(jì)上半期，美國(guó)政府在規(guī)模和范圍上大規(guī)模增長(zhǎng)，行政管理似乎朝著預(yù)定的職業(yè)化和專業(yè)化方向迅速發(fā)展。二戰(zhàn)的爆發(fā)激發(fā)了美國(guó)公眾的愛國(guó)主義精神，戰(zhàn)后繁榮也促使公民對(duì)政府傾向于信任，對(duì)公共管理者單方面制定的政策至少是能容忍。這個(gè)時(shí)期，公共管理者努力確保政府對(duì)公民有所回應(yīng)，不斷向行政官僚和職業(yè)專家的方向發(fā)展。當(dāng)歷史進(jìn)入20世紀(jì)60年代末70年代初，政府的過度膨脹觸發(fā)了普通公民的不滿情緒。民權(quán)運(yùn)動(dòng)、貧困戰(zhàn)爭(zhēng)、種族沖突、越南戰(zhàn)爭(zhēng)、水門事件導(dǎo)致公民對(duì)政府的不信任態(tài)度日益加深，甚至變?yōu)閺氐椎臄骋?，政府改革的呼聲此起彼伏，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)說面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。對(duì)此，西方公共行政學(xué)界深刻反思傳統(tǒng)公共行政的固有缺陷，開始用全新的視角研究公共行政的未來發(fā)展，從而引發(fā)了新公共行政運(yùn)動(dòng)。新公共行政大力批判政治行政二分、價(jià)值中立和效率至上等原則，在提倡社會(huì)公平價(jià)值觀的基礎(chǔ)上極力主張“民主行政”，即要尊重人民主權(quán)和意愿，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義。這一思想使公民開始直接參與社會(huì)項(xiàng)目和公共政策制定中，并且推動(dòng)了政府行政改革，使新公共行政從一種社會(huì)思潮逐漸發(fā)展為一種社會(huì)運(yùn)動(dòng)。公民成為政府的“服務(wù)對(duì)象”，他們開始關(guān)注政府的決策過程并努力施加影響，地方、州和聯(lián)邦政府決策者感受到了更多壓力。

將公民定位于“服務(wù)對(duì)象”，新公共行政推動(dòng)了公共行政民主化進(jìn)程，使民主行政的思想廣泛傳播。20世紀(jì)70年代，公民參與聯(lián)邦項(xiàng)目的數(shù)量已經(jīng)大幅度增長(zhǎng)，盡管如此，公民參與的發(fā)展還是受到了行政專家的抵制，積極參與的效果也難以檢測(cè)。隨著西方經(jīng)濟(jì)危機(jī)的加深，社會(huì)問題層出不窮，20世紀(jì)80年代中期后主要發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛開始大規(guī)模政府再造運(yùn)動(dòng)，政府管理的運(yùn)作隨之發(fā)生了變革。澳大利亞莫納什大學(xué)公共管理系教授歐文•E•休斯提出，傳統(tǒng)行政模式已經(jīng)過時(shí)，取而代之的是一種建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)部門管理基礎(chǔ)之上的新公共管理模式。這種模式要求以民主和效率為價(jià)值取向，重新構(gòu)建政府和公民角色，調(diào)整官僚組織與公民之間的關(guān)系。具體來說，是將公民定位于提供政府稅收的“納稅人”和享受政府以服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”，而政府官員要像企業(yè)家一樣，通過各種具體措施給公民提供“用腳投票”、自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)，并定期廣泛征求公民要求和反饋。總之，不是以政府為中心，公民圍繞政府轉(zhuǎn)；而是以公民為中心，政府的工作圍繞公民的要求轉(zhuǎn)。在公民是顧客的觀念指導(dǎo)下，西方很多國(guó)家都掀起了新的改變公務(wù)員服務(wù)質(zhì)量的改革運(yùn)動(dòng)，如英國(guó)的“公民憲章”運(yùn)動(dòng)、美國(guó)的“國(guó)家績(jī)效評(píng)估報(bào)告—為美國(guó)人民服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)”、澳大利亞的“公共服務(wù)法案”等。這些改革為改善政府與公民之間的關(guān)系、提高政府的服務(wù)質(zhì)量等做出了很大貢獻(xiàn)。

公共行政中公民角色定位的邏輯進(jìn)程

從公共行政學(xué)理論的演進(jìn)過程來看，公民在行政過程中的主導(dǎo)角色確實(shí)從管理客體或者顧客的被動(dòng)角色中逐漸擺脫出來，開始并即將成為公共行政過程的積極參與者。其實(shí)理論家對(duì)于公民角色定位存在最廣泛意義上的共識(shí)，無論哪一種理論都沒有完全將公民排除于廣義的政府行為之外，分歧在于是否將公民參與納入公共行政管理過程，公民以什么角色多大程度上參與行政活動(dòng)、公民采取何種途徑影響政策過程以及公民參與和民主價(jià)值的關(guān)聯(lián)程度等。顯然，這些分歧既有理論上的認(rèn)識(shí)問題，也是對(duì)實(shí)踐問題的一種反映?？v觀一百多年的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)公共行政思想史上存在管理主義和憲政主義這兩大傾向，歷次改革的鐘擺就一直在這兩者之間擺動(dòng)。管理主義以追求效率為根本目標(biāo)，憲政主義則強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平、公正、平等、民主和回應(yīng)性。分屬這兩種傾向的思想在西方公共行政理論發(fā)展的歷史進(jìn)程中交替出現(xiàn)，但總也離不開民主和效率之爭(zhēng)，并與公民角色定位問題密切相關(guān)。

1．傳統(tǒng)公共行政中的黃金組合

在古典公共行政時(shí)期，公民角色定位為“被管理者”，與這一時(shí)期行政管理特點(diǎn)直接相關(guān)。整個(gè)20世紀(jì)，政治與行政二分論和官僚制理論相結(jié)合，效率成為評(píng)判公共行政的首要目標(biāo)，非人格化、層級(jí)化、專職化成為了傳統(tǒng)公共行政模式的金科玉律。首先，由伍德羅•威爾遜首先提出，并由其后續(xù)者古德諾進(jìn)一步系統(tǒng)闡述的“政治與行政二分”理論，表明公共行政屬于一種與混亂的政治領(lǐng)域不同的“事務(wù)性”領(lǐng)域，公民的核心作用是在界定“國(guó)家意志”時(shí)的參與，僅適合于政治領(lǐng)域，不適合公共行政。其次，傳統(tǒng)的公共行政模式得到馬克思•韋伯官僚制理論的支持。官僚制體制下，組織為了保證自己在專業(yè)上的優(yōu)越地位，不惜嚴(yán)重?fù)p害公民的知情權(quán)，剝奪公民民主參與的權(quán)利。領(lǐng)導(dǎo)們樂于把自己永久性鎖定在權(quán)力上，從而導(dǎo)致少數(shù)人統(tǒng)治，而非人格化則進(jìn)一步造成官僚制的冷漠和遲鈍。再次，效率成為評(píng)判公共行政的首要指標(biāo)。當(dāng)傳統(tǒng)行政管理模式將追求組織效率作為奮斗目標(biāo)時(shí)，作為技術(shù)與理性工具的官僚制很好地勝任了這一使命，并且與政治行政二分結(jié)構(gòu)的組織原則實(shí)現(xiàn)了最優(yōu)組合。公共行政的管理主義傳統(tǒng)也由此得以確立。在這樣一個(gè)科層制的、自上而下的行政和民主責(zé)任模式里，權(quán)力影響力從政策制定者自上而下地流向公共管理者，再流向公眾。不存在影響力的逆向流動(dòng)，即同時(shí)也允許來自公眾的影響力經(jīng)由公共管理者沿著科層體系向上流動(dòng)。具體的公民參與行為和訴求則被認(rèn)為是有損政府純潔而又必須加以無奈關(guān)注的累贅行為。

2．新公共行政的突破

過去人們把公共管理者視為政府雇傭的技術(shù)官員，只有獨(dú)立于公眾才能最好的從事行政管理工作，理論和實(shí)際始終圍繞著政府運(yùn)作而展開。然而公共行政除了圍繞特定的政府發(fā)揮作用之外，是否還有其他作用？如果“我們堅(jiān)持使用公共行政一詞，如果我們堅(jiān)信這個(gè)詞是對(duì)公共行政的理論和實(shí)踐的最佳描述，那么我們就需要更多更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠懻?、界定，以促成理論和?shí)踐上更多的共識(shí)”。政府應(yīng)該做什么，公民角色又應(yīng)該如何重新定位，才能改變公民對(duì)公共行政越來越漠不關(guān)心的現(xiàn)狀？對(duì)此新公共行政理論的一些主張，實(shí)際影響到了公共行政后來發(fā)展。首先，新公共行政在研究方法上強(qiáng)烈反對(duì)政治與行政二分法。正如弗雷德里克森所說，威爾遜提出政治與行政二分法只是為了改革當(dāng)時(shí)美國(guó)政府極度腐敗的吏治和推行公務(wù)員新政策所作的必要的理論或輿論準(zhǔn)備，是策略的需要。雖然政治與行政二分法曾經(jīng)推動(dòng)了公共部門保持政治中立，并且作為一種制度構(gòu)架有效地防止了“政黨分肥制”的弊端，但是現(xiàn)在它既不能保證政治的昌明廉潔，也無助于行政效率的提高。實(shí)際上，公共管理者在與公民相隔絕的狀態(tài)下根本無法知曉并理解公民偏好，作為公共政策的制定者，他們對(duì)于公民偏好與利益的認(rèn)定和選擇，遠(yuǎn)比他們對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的界定和提供重要得多。公共行政過程中的公平只有通過公民的參與才能確定，行政人員應(yīng)當(dāng)關(guān)注事關(guān)公眾和公眾利益的價(jià)值問題，而不是政府制度。其次，新公共行政認(rèn)為價(jià)值中立原則造成公共管理者與公民相互隔絕，最終導(dǎo)致普遍的官僚回應(yīng)的缺失。純粹的價(jià)值中立不僅在學(xué)術(shù)研究上不存在，并且在實(shí)踐中誤導(dǎo)了行政學(xué)的發(fā)展，使其遠(yuǎn)離社會(huì)。所以新公共行政學(xué)派旗幟鮮明的主張行政學(xué)研究者應(yīng)該放棄“價(jià)值中立”，主張通過積極的公共政策充分而有效地反映和體現(xiàn)社會(huì)各階層的意愿、需求和利益。最后，新公共行政學(xué)派認(rèn)為注重效率、經(jīng)濟(jì)和協(xié)調(diào)無可厚非，但是傳統(tǒng)公共行政學(xué)過分推崇泰羅的“科學(xué)管理方法”，導(dǎo)致社會(huì)公平嚴(yán)重受損。因此新公共行政強(qiáng)調(diào)公共行政的核心價(jià)值是社會(huì)公正，而不是效率。公共行政不僅應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)的方式為社會(huì)提供高質(zhì)量的服務(wù)，而且更強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和社會(huì)公平。新公共行政突破了政治與行政的二分思維，超越了將公民影響政策的方式限定于政治選舉的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而提倡公民參與到具體政策的制定中，努力確保公共行政的公共性取向，這一思想改變了傳統(tǒng)公共行政中認(rèn)為政策只能自上而下流動(dòng)的認(rèn)識(shí)，認(rèn)可了普通公民的政策要求和執(zhí)行中的反饋信息。他們期待政府能夠通過觀念與行為的轉(zhuǎn)變來解決社會(huì)矛盾，更期待通過加強(qiáng)政府與公民的合作，使公共行政進(jìn)入一個(gè)全新領(lǐng)域。這一次，歷史的鐘擺向了憲政主義。

3．新公共管理的革新

過去，由于過分信任官僚體制的專業(yè)知識(shí)和組織能力，人們從來沒有質(zhì)疑過它的運(yùn)作能力，最終導(dǎo)致官僚制對(duì)公民需求缺乏回應(yīng)。公民在消費(fèi)公共產(chǎn)品時(shí)完全處于被動(dòng)，政府提供什么就消費(fèi)什么，真正的需求卻被埋沒，從而拉大了政府與公民之間的距離，甚至影響了公共行政的合法性基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們生活日益富裕，公民素質(zhì)不斷提高，人們已經(jīng)無法繼續(xù)接受“政府的公共政策是由那些掌握權(quán)力，聲稱代表公共利益，但拒絕公民參與政策過程的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人制定”，伴隨著對(duì)政府無能的不滿，“政府死了嗎？”成為公民的普遍疑問。對(duì)行政人員來說，官僚制的清規(guī)戒律嚴(yán)重地壓抑了他們的積極性和創(chuàng)造性，他們反感“螺絲釘”式的工作方式，對(duì)這種剝奪人性的理性模式也越來越不滿。如今“理想類型”的“官僚制”已經(jīng)被當(dāng)作是“無效率”的同義詞（Behn,1998,P140）。美國(guó)組織理論學(xué)家沃•本尼斯甚至在他的《官僚制的滅亡即將到來》一書中，直言不諱地宣判了官僚制的死刑：“從20世紀(jì)60年代算起的20～50年里，人們將目睹并親自參加官僚制的送葬隊(duì)伍”。新公共管理學(xué)派順應(yīng)歷史潮流，提出用企業(yè)型政府來擺脫傳統(tǒng)管理主義對(duì)官僚行政的依從。在市場(chǎng)機(jī)制的引領(lǐng)下，引入競(jìng)爭(zhēng)和績(jī)效，從而促使政府成為充滿生機(jī)和活力的高效政府。他們以民主和效率為價(jià)值取向，以民眾需求為導(dǎo)向，將公民角色定位為“顧客”，重新調(diào)整官僚制組織與公民之間的關(guān)系。提倡用企業(yè)精神塑造政府具有鮮明的管理主義色彩。它的出現(xiàn)表明公共行政在管理主義與憲政主義之間的鐘擺，由于將經(jīng)濟(jì)規(guī)則引入政治領(lǐng)域而再次擺向了管理主義。

走向伙伴關(guān)系

公共行政學(xué)的發(fā)展歷程中，每次學(xué)科范式的轉(zhuǎn)換都會(huì)從不同角度深化人們對(duì)公共行政的認(rèn)識(shí)，但同時(shí)它也常會(huì)使人們因過于倚重某一認(rèn)識(shí)視角和研究途徑而影響其對(duì)公共行政的完整認(rèn)識(shí)。傳統(tǒng)公共行政看中管理體制的內(nèi)部建構(gòu)，卻忽視了對(duì)外部需求的有效反應(yīng)；新公共行政在批判傳統(tǒng)公共行政狹隘的同時(shí)，主張回應(yīng)社會(huì)的民主化要求，但其視角仍限于政府內(nèi)部體制，從而無法改變政府的龐大和效率危機(jī)；引進(jìn)企業(yè)效率機(jī)制的新公共管理使原有組織流程簡(jiǎn)潔化進(jìn)而提高內(nèi)部效率和外部回應(yīng)的同時(shí)，卻使得公民淪為身份單一的消費(fèi)者，并且導(dǎo)致公共管理者思維的簡(jiǎn)單化。新公共管理在西方社會(huì)乃至全世界產(chǎn)生了重要影響，它的興起和發(fā)展給國(guó)家官僚體制施加了壓力，政府開始把公民視作顧客，并對(duì)公民的訴求做出迅速反應(yīng)。然而，這一令人鼓舞的理論和實(shí)踐并沒有使當(dāng)代社會(huì)擺脫公民冷漠的煩惱，每個(gè)公民都傾向于坐在“顧客”這把閑適的座椅上享受清閑而不愿意投身于辛苦、冗繁的公共參與活動(dòng)中。在企業(yè)型政府大行其道時(shí)，弗雷德里克森尖銳的指出用企業(yè)型政府的方法根本無法解決問題。政府不是市場(chǎng)，公民不是顧客，是主人，顧客至上的政府再造運(yùn)動(dòng)摧毀了公民神圣的觀念。正如很多文獻(xiàn)資料展示的那樣，將公民角色定位于“顧客”或“客戶”是將公民置于了被動(dòng)的位置，只是強(qiáng)調(diào)了政府要主動(dòng)回應(yīng)公民需求，并沒有強(qiáng)調(diào)公民對(duì)政府治理過程的參與。將公民當(dāng)作“顧客”，政府仍然是單向行使權(quán)力，只不過在一定程度上考慮到了公民的需要，卻忽視了當(dāng)代公共行政的最重要的基礎(chǔ)，即“公民參與”。因此在轟轟烈烈的新公共管理運(yùn)動(dòng)中，活躍著的依然是政府的身影，公民并沒有更多的參與。不同于新公共管理理論將政府與公民的關(guān)系類比于企業(yè)與顧客的關(guān)系，新公共服務(wù)理論拋棄了效率至上，而是以公共服務(wù)為核心，用“公民優(yōu)先”代替了“顧客導(dǎo)向”，將公民角色定位于政府的伙伴，不是被統(tǒng)治者，不是被動(dòng)的服務(wù)對(duì)象，更不是客戶。當(dāng)公共行政全面深入納入公民參與，并在社會(huì)生活中構(gòu)建以公民責(zé)任、公民生活品質(zhì)和生態(tài)為中心的社會(huì)生活觀時(shí)，公民是能夠表達(dá)自身利益、影響公共政策的有生力量，又是能夠運(yùn)用實(shí)踐的智慧與判斷，并具備以公共利益為目的的行動(dòng)能力的人；民選或職業(yè)官員學(xué)會(huì)如何去傾聽、理解公民的需求和利益并且找出合適的方法來解決問題。通過這種政府與民間合作、消融主客體界限的觀念與作法，將使公民與政府的關(guān)系真正成為伙伴關(guān)系。正如學(xué)者埃瑞•維戈達(dá)(Vigoda）所言，“建立合作關(guān)系是當(dāng)代公共行政所必須處理的關(guān)鍵問題”，如何面對(duì)和協(xié)調(diào)公民在參與過程中的多元角色成為公共行政中不可回避的話題。無論如何，我們期待并鼓勵(lì)公民角色向政府伙伴轉(zhuǎn)化,通過政府和公民的攜手努力,構(gòu)建一個(gè)共同治理的美好社會(huì)。