同志們：

1、把握流轉(zhuǎn)原則、規(guī)范流轉(zhuǎn)手續(xù)。

土地流轉(zhuǎn)，政策性強(qiáng)、涉及面廣，在推進(jìn)過程中必須注意把握好原則。要以法律政策為依據(jù)，這是最根本的原則。一定要認(rèn)真學(xué)習(xí)法律、研究政策，鼓勵(lì)有條件的鄉(xiāng)村在法律、政策的框架下，在體制機(jī)制方面大膽探索；要以群眾自愿為基礎(chǔ)。群眾是土地流轉(zhuǎn)的主體，做好群眾工作是推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，不能搞一刀切、搞強(qiáng)迫命令。要讓群眾明白，土地流轉(zhuǎn)，僅僅是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。從我們現(xiàn)在了解的情況看，個(gè)別農(nóng)戶之間小規(guī)模流轉(zhuǎn)的也不少，這說明群眾有這個(gè)意向，但是這種流轉(zhuǎn)沒有規(guī)范手續(xù)，容易引發(fā)矛盾和糾紛，而且土地的效益也沒有明顯增加，要在群眾自愿基礎(chǔ)上，重點(diǎn)推進(jìn)土地向種植大戶、向有實(shí)力的農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)。要以增產(chǎn)增效為目的。土地流轉(zhuǎn)不是簡單的換人種地，一定要與新農(nóng)村建設(shè)、與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、與加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、與全民創(chuàng)業(yè)緊密結(jié)合起來。首先是土地流轉(zhuǎn)后，土地怎么辦？重點(diǎn)要向農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社，向種養(yǎng)大戶集中，才能最大程度實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增效。二是土地流轉(zhuǎn)后，人怎么辦？要流向城鎮(zhèn)，流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)全民創(chuàng)業(yè)，多渠道就業(yè)。這兩個(gè)問題解決了，土地流轉(zhuǎn)就是成功的。

在土地流轉(zhuǎn)中，我們還有很多需要規(guī)范完善的地方。要規(guī)范流轉(zhuǎn)的主體，要把專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、種養(yǎng)大戶等受讓方，作為重點(diǎn)進(jìn)行規(guī)范。還要規(guī)范流轉(zhuǎn)的合同，要在雙方自愿的前提下，使用全區(qū)統(tǒng)一規(guī)范的合同樣本，簽定合同，明確流轉(zhuǎn)形式、數(shù)量、年限、條件和雙方的權(quán)利責(zé)任。并在區(qū)、鄉(xiāng)、村三級(jí)登記備案。

2、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、廣泛宣傳引導(dǎo)。

區(qū)里成立土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也要抓緊成立組織。要抽調(diào)農(nóng)業(yè)、土地、司法等部門的人員，成立一個(gè)法律政策指導(dǎo)組，為開展土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村提供具體指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和政策，借鑒蓮花、橫路試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本地實(shí)際，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理工作實(shí)施方案，方案要求在1月15日前報(bào)區(qū)政府辦公室。同時(shí)各級(jí)要相關(guān)召開會(huì)議，介紹經(jīng)驗(yàn)，給群眾算賬、講道理、講法律、講政策、講好處，充分征求群眾意見，做好群眾思想工作。

同志們：

剛才，介紹了推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)驗(yàn)，講得很好，請(qǐng)大家學(xué)習(xí)借鑒；省農(nóng)業(yè)廳廳長孫景淼通報(bào)了全省土地流轉(zhuǎn)情況及下一步打算，我完全同意，請(qǐng)各地認(rèn)真貫徹落實(shí)。下面，我講幾點(diǎn)意見：

一、充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營的重要性和緊迫性

（一）推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是貫徹“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強(qiáng)省”總戰(zhàn)略，推動(dòng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的有效途徑。土地流轉(zhuǎn)無論是對(duì)流出方還是流入方來說，都可以促進(jìn)農(nóng)民分工分業(yè)、創(chuàng)業(yè)致富。對(duì)流入方來說，可以擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，增加科技等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素投入，發(fā)展高效生態(tài)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行更高層次的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。對(duì)流出方來說，流轉(zhuǎn)土地不僅可以獲得財(cái)產(chǎn)性收入，還可以全身心投入二三產(chǎn)業(yè)去就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

（二）推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)“二次飛躍”，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然要求。改革開放初期實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)業(yè)發(fā)生了第一次飛躍。但是，我省人多地少，戶均耕地僅2.1畝，在收入渠道多元化的今天，農(nóng)民不會(huì)為了這點(diǎn)田地而去鉆研技術(shù)、購買裝備、投入基礎(chǔ)設(shè)施，從而出現(xiàn)農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)民兼業(yè)化，勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率比較低，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量也難以控制等問題。所以，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的根本出路就在于推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主體，提高土地、農(nóng)業(yè)裝備設(shè)施等要素的利用率和科技水平，這樣才能推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；I(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、訂單化、品牌化、設(shè)施化、機(jī)械化、信息化，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力“二次飛躍”，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是優(yōu)化資源配置，推進(jìn)城鎮(zhèn)化和推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要舉措。一方面，通過土地流轉(zhuǎn)，可以吸引優(yōu)質(zhì)要素投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域。而且，土地流轉(zhuǎn)后由于農(nóng)業(yè)主體縮減、規(guī)模擴(kuò)大、素質(zhì)提升，使政府對(duì)農(nóng)業(yè)的管理服務(wù)、政策扶持等公共資源利用效率大大提高。

第一，代耕。這是指暫時(shí)無力或不愿經(jīng)營承包地的農(nóng)戶，經(jīng)自行協(xié)商臨時(shí)把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關(guān)系不變，時(shí)間、條件一般由雙方口頭約定（在許多地方，轉(zhuǎn)包者都要求代耕方負(fù)擔(dān)稅費(fèi)）。這種形式因?yàn)楹唵蚊髁?、手續(xù)簡便，成為當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中最為普遍的一種形式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，安徽省以此種方式流轉(zhuǎn)的土地約120萬畝，占全省土地流轉(zhuǎn)總面積的42%。[2]

第二，換耕。指單個(gè)或部份承包戶主動(dòng)或在村委會(huì)指導(dǎo)下與本村其他承包戶自愿調(diào)整地塊，使承包地連片集中的行為。據(jù)初步調(diào)查，安徽全省約20萬畝，其中，六安市4.2萬畝，巢湖市1.4萬畝。個(gè)別地方換耕的面積甚至占到土地流轉(zhuǎn)總面積的20%至30%。[3]互換本身是一種流轉(zhuǎn)形式，又對(duì)其他形式的流轉(zhuǎn)起推動(dòng)作用，且有利于土地的連片集中和規(guī)模經(jīng)營。最近頒布的《農(nóng)村土地承包法》也肯定這種土地流轉(zhuǎn)方式。[4]

第三，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓。早在1996年底，安徽省政府農(nóng)村經(jīng)濟(jì)辦公室就制定了“安徽農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理方法（試行）”，承認(rèn)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等4種形式。[5]其中轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓這兩種流轉(zhuǎn)形式操作比較規(guī)范，以此種方式流轉(zhuǎn)土地的主體一方是農(nóng)戶或村委會(huì)，農(nóng)戶和集體的權(quán)利能得到尊重和保障。按照《農(nóng)村土地承包法》和安徽省的有關(guān)規(guī)定，以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地的應(yīng)簽訂書面合同，但筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不少地方土地的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓簽約率不高，以后引起糾紛可能比較難處理。

第四，出租、反租倒包。出租是指農(nóng)民或集體組織將土地的使用權(quán)有償讓與他人的行為。反租倒包是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級(jí)組織先從農(nóng)戶或集體組織那里租賃土地，然后轉(zhuǎn)租并從中謀利的行為。這本來是兩種不同的形式，但在實(shí)踐中往往把兩者混為一談。筆者在調(diào)查中了解到，以此種方式流轉(zhuǎn)的土地，大多數(shù)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的推動(dòng)或直接干預(yù)下進(jìn)行的，有不少地方成立了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為主任的“土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”，直接參與土地流轉(zhuǎn)工作，有的還以各種名義參與租賃費(fèi)的分配或獲得“倒包”中的差價(jià)。

第五，公司+農(nóng)戶。指大的涉農(nóng)企業(yè)或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為主體，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級(jí)組織的支持下，與農(nóng)戶直接簽訂合同，租賃大量連片土地從事農(nóng)業(yè)開發(fā)，出租土地的農(nóng)民可以在企業(yè)上班。這實(shí)際上也是第三種流轉(zhuǎn)方式中的一個(gè)特例，農(nóng)民在獲得租金收入的同時(shí)，還可實(shí)現(xiàn)不離鄉(xiāng)就業(yè)。這種現(xiàn)象大多發(fā)生在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較高、龍頭企業(yè)實(shí)力較強(qiáng)的地方。

盡管中央政府三令五申，要求農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持依法、自愿、有償、規(guī)范進(jìn)行，但在利益的驅(qū)使下，許多基層組織越俎代庖，操縱控制土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)，有的地方甚至動(dòng)用警力，威逼農(nóng)民就范。在一些地方，土地糾紛已取代農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題成為農(nóng)村社會(huì)群體抗?fàn)幨录闹饕?。問題突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

各自治區(qū)、直轄市農(nóng)業(yè)（農(nóng)林、農(nóng)牧）廳（局、委、辦）：

黨的十七屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），是新時(shí)期推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。《決定》把加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)作為穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度的重要內(nèi)容，意義重大而深遠(yuǎn)。各級(jí)農(nóng)業(yè)部門要深刻領(lǐng)會(huì)，全面貫徹。為切實(shí)做好當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作，現(xiàn)通知如下：

一、充分認(rèn)識(shí)做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作的重要性

在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度和充分尊重農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)依法自愿有償流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，符合黨在農(nóng)村的一貫政策。平穩(wěn)有序地流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，有利于完善農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，發(fā)展好實(shí)現(xiàn)好農(nóng)民土地承包權(quán)益；有利于合理配置和充分利用土地資源，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展；有利于解除農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，防止土地拋荒和粗放經(jīng)營。近些年來，各級(jí)農(nóng)業(yè)部門特別是農(nóng)村經(jīng)營管理部門為正確引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做了大量工作，發(fā)揮了重要作用。目前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總體是平穩(wěn)健康的。但必須看到，隨著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大、速度加快、流轉(zhuǎn)對(duì)象和利益關(guān)系日趨多元，迫切需要加強(qiáng)管理和服務(wù)，以防止發(fā)生違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)、侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益、改變土地用途出現(xiàn)“非農(nóng)化”與“非糧化”以及流轉(zhuǎn)不規(guī)范引發(fā)糾紛等問題。各級(jí)農(nóng)業(yè)部門要充分認(rèn)識(shí)做好當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作的重要性和緊迫性，增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，把流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)作為新形勢下維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益，加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理的重要任務(wù)，正確指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展。

二、把握總體要求和原則，正確指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)

加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作，必須深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照黨的*和十七屆三中全會(huì)要求，堅(jiān)持依法自愿有償原則，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益和流轉(zhuǎn)主體地位，以實(shí)施流轉(zhuǎn)合同制和備案制為重點(diǎn)，全面建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理工作制度、工作機(jī)制和工作規(guī)程，確保流轉(zhuǎn)規(guī)范有序；以建立流轉(zhuǎn)服務(wù)組織和網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)，逐步完善和加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)信息提供、法律政策咨詢、流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估、合同簽訂指導(dǎo)、利益關(guān)系協(xié)調(diào)等服務(wù)，優(yōu)化流轉(zhuǎn)外部環(huán)境，不斷健全流轉(zhuǎn)市場；以逐步依法建立糾紛仲裁體系為依托，不斷健全流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制，確保流轉(zhuǎn)糾紛及時(shí)化解。

摘要：目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在。文章從城市建設(shè)、土地利用方式轉(zhuǎn)型、農(nóng)民增收與農(nóng)村穩(wěn)定以及流轉(zhuǎn)博弈角度分析了導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的深層原因，并從法律法規(guī)缺陷、流轉(zhuǎn)管理、收益分配和市場協(xié)調(diào)方面探討了流轉(zhuǎn)的主要問題，最后就規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提出了針對(duì)性的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)

關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的討論由來已久，盡管就是否放開農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的問題理論界一直是各抒己見，爭論不休，但實(shí)踐中農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)大量存在，其數(shù)量和規(guī)模也呈現(xiàn)明顯上升趨勢。資料顯示，上海市截至1999年末，2萬多個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村工業(yè)企業(yè)在完成改制和改組過程中，大部分已經(jīng)實(shí)現(xiàn)非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，涉及到集體建設(shè)用地面積25萬畝左右；珠三角地區(qū)通過流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)際超過集體建設(shè)用地的50%，而在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過20%；河南城郊結(jié)合部家電市場、建材市場和集貿(mào)市場等使用的土地全部是集體土地；湖北典型調(diào)研區(qū)域農(nóng)村集體建設(shè)用地中參與流轉(zhuǎn)的比例均在50%以上，部分地區(qū)甚至高達(dá)80%。面對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地大量流轉(zhuǎn)的事實(shí)，繼續(xù)討論是否放開農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場顯然是不合時(shí)宜的，既然流轉(zhuǎn)市場已經(jīng)存在，問題的焦點(diǎn)就應(yīng)該是弄清導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的深層原因，流轉(zhuǎn)中存在著什么問題，以及如何規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，促進(jìn)市場的良性發(fā)展。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的深層原因

（一）城市建設(shè)的步伐加快形成巨大的用地需求拉力

自1996年城市化率首次超過30%，近10年全國城市化速度明顯加快，2006年全國城市化率達(dá)到43.9%，比1996年增長13.42個(gè)百分點(diǎn)，而1986-1996年的全國城市化率僅增長5.96個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，國內(nèi)生產(chǎn)總值保持高速增長，2006年全國國內(nèi)生產(chǎn)總值為209407億元，與1996年相比，年均增長8.76%，且近4年增長率一直維持在10%以上。土地要素作為城市經(jīng)濟(jì)增長的重要支撐，必然水漲船高。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2004年全國建成區(qū)面積30406平方公里，是1995年的1.6倍，1995-2004年間城市建設(shè)累計(jì)征用土地11563平方公里，《全國土地利用規(guī)劃綱要1997-2010年》實(shí)施以來，不到規(guī)劃期末，很多城市的規(guī)劃指標(biāo)已經(jīng)捉襟見肘，一些地區(qū)甚至5年就用完10年指標(biāo)。面對(duì)巨大的用地需求，依靠征地的傳統(tǒng)供地方式必然陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地糾紛增多一定程度反映出土地供求的緊張狀態(tài)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作為土地供給的新途徑，無疑是緩解土地市場緊張局面的福音，尤其在城郊結(jié)合地帶和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于能夠較好的避免征地糾紛，同時(shí)讓土地流轉(zhuǎn)主體得到更多的實(shí)惠，因而受到各方青睞。