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[關(guān)鍵詞]集體所有制，土地使用權(quán)，市場經(jīng)濟(jì)，土地流轉(zhuǎn)

土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障，農(nóng)村土地制度完善與否，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是否適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的市場化發(fā)展，將對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。長期以來，我過的農(nóng)村土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，都屬于農(nóng)村集體所有。改革開放以來，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán){即生產(chǎn)權(quán)}從所有權(quán)中分離出來，曾極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為當(dāng)時(shí)農(nóng)村的一項(xiàng)創(chuàng)舉。但隨之也產(chǎn)生了一些矛盾與問題，近年來尤為突出。農(nóng)業(yè)的小規(guī)模分散經(jīng)營，許多大宗農(nóng)產(chǎn)品缺乏競爭力，越來越難以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)市場化、國際化的要求，難以體現(xiàn)規(guī)模效益，搞活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢，是“三農(nóng)”問題中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念解析

土地作為一種生產(chǎn)要素，只有合理流動(dòng)，才能提高使用效益，也只有合理流動(dòng)才能真正體現(xiàn)土地生產(chǎn)要素的性質(zhì)，所以土地流轉(zhuǎn)是必然的趨勢。所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)}從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者，其實(shí)質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的首要前提就是要明晰所有權(quán)歸屬，這也是這次立法中爭議最多的問題之一。明確承包土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，界定土地使用主體的權(quán)利范圍，使土地流轉(zhuǎn)在法律上得到保障。產(chǎn)權(quán)就是社會(huì)全體或社會(huì)某一部分人或某個(gè)人擁有全部資產(chǎn)或者部分資產(chǎn)的所有權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)。如果產(chǎn)權(quán)不明晰，市場機(jī)制就無法正常運(yùn)作。在現(xiàn)實(shí)生活中，因產(chǎn)權(quán)主體不明、權(quán)利不全，造成土地流轉(zhuǎn)過程中土地收益流失；或因承包權(quán)不穩(wěn)定、使用權(quán)不完全，致使土地流轉(zhuǎn)困難等問題，都與產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰關(guān)聯(lián)很大[1].為解決土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題，有學(xué)者提出土地私有或干脆收歸國有[2]，但無論從中國的或是發(fā)達(dá)國家的歷史來看，這一變動(dòng)將付出巨大的社會(huì)成本。一旦農(nóng)民失去土地，得不到基本的生活醫(yī)療保障，進(jìn)而釀成難以解決的社會(huì)危機(jī)。在集體所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下，多數(shù)農(nóng)民有最基本的生活保障。因此，我國的土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的只能是使用權(quán)，不能是所有權(quán)。誠然，這并不表明目前的體制是沒有缺陷的，但我個(gè)人認(rèn)為就中國的國情和農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀來看，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制并對(duì)其加以完善更有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)積極穩(wěn)妥地向前發(fā)展[3].《物權(quán)法草案二次審議稿》（以下簡稱審議稿）中繼續(xù)沿用這一制度是較為合理的，為農(nóng)民長期而有保障的具有物權(quán)性質(zhì)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利提供了法律依據(jù)。

其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還有一個(gè)重要前提就是必須保持農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變。土地是極其寶貴的資源，我國人多地少，耕地面積極其有限，13億多人口的吃飯問題始終是關(guān)系國計(jì)民生的大事。因此，對(duì)于流轉(zhuǎn)后的土地，必須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，決不能挪作它用，否則就有違土地流轉(zhuǎn)的根本目的。上升到生態(tài)保護(hù)的高度上，只有把經(jīng)濟(jì)利益與長遠(yuǎn)的生態(tài)利益結(jié)合起來，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。遺憾的是，審議稿中卻忽略了這一點(diǎn)，這無疑不利于對(duì)土地資源的保護(hù)。我認(rèn)為物權(quán)立法中一定要對(duì)此加以明確規(guī)定，可以把它規(guī)定為土地經(jīng)營著的義務(wù)或者是發(fā)包人對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的一項(xiàng)撤銷事由[4].土地承包在實(shí)踐中稱為“責(zé)任田”，責(zé)任田意味著承包人對(duì)土地利用上的權(quán)利與相應(yīng)義務(wù)和責(zé)任綁在一起。很顯然，審議稿在第十一章土地承包經(jīng)營權(quán)中針對(duì)經(jīng)營人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系上存在欠缺。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)存的問題

近年來，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)加速的態(tài)勢。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，反映了生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。在江浙一帶以及一些農(nóng)業(yè)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)的面積逐步擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)形式不斷豐富，它有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，推動(dòng)了土地適度規(guī)模經(jīng)營，增加了農(nóng)業(yè)投入，拓寬了農(nóng)民增收渠道。但是由于思想意識(shí)落后、家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)模式自身的流弊及缺乏健全的市場機(jī)制和有效的管理機(jī)構(gòu)，加上我國幅員遼闊、地形地貌復(fù)雜，東西部農(nóng)業(yè)發(fā)展差距大，在市場經(jīng)濟(jì)條件下土地流轉(zhuǎn)仍存在以下不足：

第一，土地流轉(zhuǎn)身份上的限制。目前農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部，這次審議稿與之前的《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》在此觀點(diǎn)上是保持一致的。審議稿第55條第2款規(guī)定：“土地承包方案以及土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意?！笨梢姡潜炯w經(jīng)濟(jì)組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營權(quán)被作為例外受到了嚴(yán)格的限制。這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，從而土地承包權(quán)無法按照市場方式自由轉(zhuǎn)讓，對(duì)土地資源的合理配置制造了障礙。關(guān)于此點(diǎn)，學(xué)術(shù)界普遍存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，集體組織成員擁有的土地使用權(quán)，具有團(tuán)體內(nèi)部分配的性質(zhì)，因此它的轉(zhuǎn)讓對(duì)象通常以本集體成員為限。這種限制，實(shí)際上起著保護(hù)集體土地公有公用的作用；可以保護(hù)集體成員的利益和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，防止出現(xiàn)大范圍的土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)以及隨之而來的大范圍的人口流動(dòng)[5].另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，有償設(shè)立的農(nóng)地使用權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓，法律應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓并不得以特約禁止[6].筆者認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村土地的利用不能再局限于追求以一味的公平目標(biāo)，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以效率為中心。目前我國農(nóng)村中各集體經(jīng)濟(jì)組織之間的生產(chǎn)能力各異，如果仍舊停留在原有的生產(chǎn)格局，各地差異將越來越大，這與共同富裕的目標(biāo)相悖。同時(shí)，這種格局在很大程度上限制了集體組織間在土地利用上的余缺調(diào)節(jié)，這不僅將對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生不利影響，也會(huì)使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)很可能局限在一個(gè)個(gè)孤立的小范圍內(nèi)，以至培育出十分零散的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，與我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展是不相協(xié)調(diào)的。

第二，土地流轉(zhuǎn)條件上的限制。從土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓來講，當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的一個(gè)前提條件是其轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包人同意（審議稿第132條）。有學(xué)者將此歸納為“債權(quán)的流轉(zhuǎn)方式”[7].既然已經(jīng)把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)性質(zhì)，就應(yīng)賦予承包經(jīng)營人完整的土地使用權(quán)，土地流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)戶依法享有的權(quán)利，它與承包地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)一道構(gòu)成了市場經(jīng)濟(jì)情況下家庭承包制度的基礎(chǔ)。承包農(nóng)戶是流轉(zhuǎn)的主體，土地流轉(zhuǎn)主要是通過市場機(jī)制，流轉(zhuǎn)收益全部歸承包農(nóng)戶，農(nóng)民在遵守法律的情況下應(yīng)當(dāng)有自主權(quán)，這樣才符合私法自治的原則，也促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的開放性。當(dāng)前侵害農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)的現(xiàn)象較多，正是因?yàn)檫@種對(duì)農(nóng)戶自主決策的限制使有些所謂集體組織以土地規(guī)模經(jīng)營為借口，以所謂“反租倒包”等花樣，以低價(jià)強(qiáng)行“租用”農(nóng)戶承包地，在流轉(zhuǎn)過程中與民爭利，或者隨意調(diào)整承包地，分出所謂“口糧田”、“機(jī)動(dòng)田”，變相剝奪農(nóng)戶土地。再者，如果說經(jīng)濟(jì)體制下這種限制情有可原的話，那隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，加之農(nóng)村土地稀缺性問題的突顯，這種靜態(tài)的財(cái)產(chǎn)占有形式已經(jīng)逐漸暴露出其弊端。如當(dāng)前農(nóng)村的普遍現(xiàn)象是外出人口增多，那么這一部分人原來所承包的土地將無法由他們自己親自經(jīng)營，如果不轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶經(jīng)營的話，勢必造成資源的浪費(fèi)。而如果這些土地一律由農(nóng)村集體組織來重新統(tǒng)一安排的話，成本非常大。加之現(xiàn)行法律又在農(nóng)戶之間的土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)上設(shè)置了多重障礙，所以必須加以完善[7].

第三，土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)上的限制。隨著社會(huì)的發(fā)展，財(cái)產(chǎn)權(quán)已有原來注重于對(duì)標(biāo)的物的現(xiàn)實(shí)支配的具體權(quán)利，演變?yōu)樽⒅赜谑杖〈鷥r(jià)或獲取融資的價(jià)值權(quán)[8].農(nóng)村土地承包權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的融資功能，這一點(diǎn)在有關(guān)學(xué)者提出的農(nóng)地他物權(quán)體系中已有包括[9].但我國《擔(dān)保法》規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)不準(zhǔn)設(shè)立抵押權(quán)（《擔(dān)保法》第34條所列可得抵押的各項(xiàng)權(quán)利中無農(nóng)村土地承包權(quán)}，審議稿中也并未將抵押設(shè)定權(quán)加以明確規(guī)定。農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種不完善的產(chǎn)權(quán)，土地收益權(quán)不完整、不清晰，難以形成土地融資市場，抑制了農(nóng)地的價(jià)值擔(dān)保功能，限制了土地承包權(quán)價(jià)值最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整忽然規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村消費(fèi)市場的擴(kuò)展等問題，都與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況密切相關(guān)，農(nóng)民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大制約因素，也必將制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利是有價(jià)值的，其物權(quán)性質(zhì)已為學(xué)界所認(rèn)同[10].既為物權(quán)，權(quán)利人享有處分權(quán)，則之為抵押純屬自然。當(dāng)然鑒于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)畢竟與國家的農(nóng)業(yè)政策息息相關(guān)，因此，建議在穩(wěn)定承包權(quán)30年不變的基礎(chǔ)上，在符合法律規(guī)定和不改變土地的農(nóng)用目的的情況下，以土地使用權(quán)抵押貸款融資的方式，使農(nóng)民較為方便地獲得急需的啟動(dòng)資金，發(fā)展農(nóng)業(yè)或農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，以次促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

三、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議

土地是最重要、也是最基本的生產(chǎn)要素，但是從新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢來看，離開了土地流轉(zhuǎn)，土地的潛能發(fā)揮就受到了極大束縛。長期形成的土地平均擁有、所有權(quán)經(jīng)營權(quán)機(jī)械統(tǒng)一的模式明顯不適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。要打破這一沉悶局面，就必須讓土地流轉(zhuǎn)活躍起來。

（一）遵循三大原則，尊重農(nóng)民利益，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)民切身利益，目前，不少地方對(duì)土地法規(guī)、土地政策的理解還存在片面性。有些基層干部則認(rèn)為，憲法規(guī)定土地所有權(quán)屬于集體所有，對(duì)土地有全權(quán)支配，往往強(qiáng)化了集體土地的所有權(quán)，而侵犯了農(nóng)戶的土地承包權(quán)。所以在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)遵循以下三大原則：

1、“穩(wěn)制活田，三權(quán)分離”的原則：即在穩(wěn)定家庭承包制的基礎(chǔ)上，實(shí)行農(nóng)村農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營者使用權(quán)的三權(quán)分離，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)。審議稿第130條以法律條文的形式規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)的長期歸屬，改變了以往僅政策性的提法，為農(nóng)民擁有的這項(xiàng)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)權(quán)利提供了法律依據(jù)。只有明確了土地承包權(quán)對(duì)農(nóng)民的法律意義，才能切實(shí)保障土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法性。

2、“依法、自愿、有償”原則：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須執(zhí)行國家法規(guī)政策，依法簽定合同；按國家規(guī)定交納稅金、承包費(fèi)用和相關(guān)費(fèi)用以及履行應(yīng)盡的義務(wù)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持自愿，不論采用哪種流轉(zhuǎn)形式，都應(yīng)該尊重農(nóng)民的選擇和意愿。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須遵循價(jià)值規(guī)律，堅(jiān)持有償流轉(zhuǎn)，實(shí)行必要的、雙方協(xié)商而定的合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

3、“實(shí)事求是、積極穩(wěn)妥”的原則：不論是從我國農(nóng)業(yè)應(yīng)對(duì)加入WTO后的挑戰(zhàn)，還是從有利于發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)而言，或是有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的角度來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都具有重大而積極的意義。因此，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)其“牽一而發(fā)十”的高度關(guān)聯(lián)性，充分發(fā)揮好其蘊(yùn)涵的潛力。另一方面，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，因此必須根據(jù)客觀條件“量體裁衣”，不能盲目進(jìn)行、拔苗助長，否則勢必事與愿違，帶來不良后果。

（二）進(jìn)一步探索和加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村土地機(jī)制創(chuàng)新。

1、完善法律條文，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。法律應(yīng)明卻規(guī)定所有權(quán)歸屬及對(duì)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)提供法律保障；對(duì)于使用權(quán)流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及利益分配、土地流轉(zhuǎn)的管理、土地糾紛的處理等基層難以解決的問題，通過調(diào)查研究加以規(guī)定；修改《擔(dān)保法》中對(duì)于農(nóng)村土地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)的規(guī)定；指定土地流轉(zhuǎn)格式合同，明確雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)[11].由于各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊，所以地方立法可以超前，可以先行制定地方性的條例或辦法之類的，以法律的形式對(duì)本地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加以規(guī)范，使土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行，從而達(dá)到集約利用、規(guī)模經(jīng)營的目的。對(duì)暫不具備立法條件的地方也應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，完善土地流轉(zhuǎn)的政策，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序的進(jìn)行。

2、大力培養(yǎng)農(nóng)村土地市場，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。首先，探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過市場機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。第二、培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織。建立土地使用權(quán)的市場化流動(dòng)制度是農(nóng)村土地制度變遷的必然趨勢，而完善中介服務(wù)組織是農(nóng)地市場化的關(guān)鍵。第三，建立調(diào)節(jié)機(jī)制，防止土地使用權(quán)過于集中，以調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過程中的壟斷和不公平現(xiàn)象。農(nóng)村土地市場的發(fā)育，可加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓的公平性和競爭性，實(shí)現(xiàn)有序管理。

3、有效發(fā)揮政府和村集體的職能。市場的發(fā)展有其自身的盲目性、自發(fā)性、滯后性的特點(diǎn)，尤其是我國農(nóng)村的土地市場還很落后。因此，一是政府要對(duì)土地流轉(zhuǎn)有宏觀上的調(diào)控。完善產(chǎn)權(quán)登記制度，建立科學(xué)的農(nóng)地資產(chǎn)評(píng)估體系，合理評(píng)價(jià)農(nóng)村土地價(jià)值，逐漸形成城鄉(xiāng)地政一體化的管理。二是要建立約束政府行為過度干預(yù)的機(jī)制。準(zhǔn)確定位政府在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的角色，監(jiān)控土地供需總量的動(dòng)態(tài)平衡，而不是運(yùn)用行政手段去調(diào)整土地資源，與民爭利。三是加強(qiáng)宣傳力度，增加農(nóng)民對(duì)有關(guān)法規(guī)和政策的了解，使土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)逐步轉(zhuǎn)向自覺。土地是農(nóng)民的命根子，群眾是土地流轉(zhuǎn)的主體。因此，要抓好土地流轉(zhuǎn)，必須“以人為本”，千方百計(jì)調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性。

4、建立和完善有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。第一，大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。目前，我國正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，城市工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的能力十分有限。而且，隨著市場競爭日益激烈，企業(yè)經(jīng)營環(huán)境不穩(wěn)定，兼業(yè)農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入不穩(wěn)定性使他們難以徹底離開土地。因而，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)將難以實(shí)行。因此，應(yīng)切實(shí)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進(jìn)程，依靠科技進(jìn)步，積極主動(dòng)地以國內(nèi)外市場需求為導(dǎo)向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力得以合理轉(zhuǎn)移。第二，積極探索土地流轉(zhuǎn)形式的多元化。審議稿第131條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人可以依照法律規(guī)定將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等?！笨梢娏⒎ㄕ卟]有窮舉土地流轉(zhuǎn)的形式，農(nóng)戶可根據(jù)實(shí)際情況靈活選擇。我國農(nóng)村地域遼闊，自然條件千差萬別，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，廣大農(nóng)民在實(shí)踐中創(chuàng)造的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式不盡相同。采取靈活多樣的各種可行性方式，更能合理配置土地資源。公務(wù)員之家版權(quán)所有

5、為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。首先，在發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)市場化程度的同時(shí)，要建立多層次的農(nóng)村保障體系。目前，我國廣大農(nóng)民仍然把土地作為安身立命的基本生活保障，作為獲取收入的主要來源，作為生老病死的保障。沒有健全的社會(huì)保障制度，就不可能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離開土地的安全感和適應(yīng)市場風(fēng)險(xiǎn)的能力，農(nóng)村土地市場發(fā)育的進(jìn)程也將嚴(yán)重受阻[12].因而，必須建立多層次的農(nóng)村保障體系，包括農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會(huì)保險(xiǎn)功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。

綜上所述，通過法律、生產(chǎn)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)形式、社保體系等方面的不斷完善，并依靠社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)體系多個(gè)環(huán)節(jié)加以配合，土地流轉(zhuǎn)定會(huì)在不斷的實(shí)踐過程中，逐步適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場化發(fā)展要求。