[論文關(guān)鍵詞]績(jī)效管理；公眾參與；行政過(guò)程；行政關(guān)系

[論文摘要]現(xiàn)有的行政關(guān)系有陷于失序的隱患，應(yīng)該引起關(guān)注。研究者針對(duì)行政關(guān)系調(diào)整所提出的不同思路，平衡論更切合中國(guó)的實(shí)際。但是，平衡論忽視了績(jī)效管理的功能。參與式績(jī)效管理對(duì)行政主體和相對(duì)方都是兼具控制和激勵(lì)作用，而且有助于形成行政共識(shí)。

行政過(guò)程屬于公共管理的微觀范疇，主要表現(xiàn)為行政主體與相對(duì)方之間的互動(dòng)。這種互動(dòng)關(guān)系在形式上體現(xiàn)為管制、指導(dǎo)、協(xié)商、控制及監(jiān)督等，在過(guò)程中表現(xiàn)為相對(duì)平衡與絕對(duì)失衡的不斷轉(zhuǎn)化，在本質(zhì)上存在著許多種矛盾和悖論。如何通過(guò)科學(xué)的機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)行政過(guò)程的動(dòng)態(tài)平衡，既有效地維持公共秩序，又能切實(shí)維護(hù)公眾權(quán)利，是調(diào)整行政關(guān)系所要面臨的主要問(wèn)題。

一、警惕行政關(guān)系的失序

經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)歷了巨大變遷，但目前仍然面臨多重轉(zhuǎn)型的任務(wù)。在這段歷史性的發(fā)展時(shí)期，新情況和新現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，新問(wèn)題層出不窮。為了抓住關(guān)鍵時(shí)期的發(fā)展機(jī)遇，在欣喜于取得的巨大成績(jī)的同時(shí)，也不能忽視一些值得引起關(guān)注的問(wèn)題，比如行政關(guān)系有陷于失序的隱憂。

(一)失序與失衡

行政管理論文 一、21世紀(jì)中國(guó)市長(zhǎng)的歷史使命

1、中國(guó)城市的特殊地位

中國(guó)城市的特殊地位與當(dāng)代中國(guó)城市的基本特點(diǎn)是分不開(kāi)的。

首先，當(dāng)代中國(guó)的市與西方的city并不是對(duì)等的概念。中國(guó)的市本身具有特定的政治法律定位。所謂中國(guó)的市，是指經(jīng)中華人民共和國(guó)民政部批準(zhǔn)的建制城市，即它首先是國(guó)家的一個(gè)行政區(qū)劃概念，而不單純是具有城市功能的城市，中國(guó)城市也不與某一學(xué)科定義中的城市完全吻合。照西方的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)許多形成一定經(jīng)濟(jì)、政治和文化實(shí)體的居民聚集地，都可以稱之為城市，但許多這樣的地方恰恰還不是城市。美國(guó)的city一詞可以包含中國(guó)全部建制市和建制鎮(zhèn)，而中國(guó)的市只是美國(guó)City和Municipality（自治市）概念中的一部分。截止到2000年底，中國(guó)才有建制市663個(gè)，而1997年，美國(guó)的自治市就達(dá)19372個(gè)，其中伊利諾伊州（面積為14.6萬(wàn)平方公里）為最，有1288個(gè)自治市。該州人口約為1300萬(wàn)，平均每個(gè)市僅有1萬(wàn)多人。而與該州面積相等的我國(guó)遼寧省，包括副省級(jí)市、地級(jí)市、縣級(jí)市在內(nèi)，同期總共有31個(gè)市。美國(guó)建制市太多的主要原因，是美國(guó)人自建國(guó)以來(lái)形成的自治傳統(tǒng)，對(duì)多地方政府和小地方政府情有獨(dú)鐘，從而導(dǎo)致公共行政的極端地方主義傾向。在美國(guó)，即便人口只有幾千人，只要公民聯(lián)合向州議會(huì)提出納入自治市的申請(qǐng)，大多數(shù)情況都能獲準(zhǔn)。

其次，當(dāng)代中國(guó)城市有行政層級(jí)之分，西方國(guó)家一般沒(méi)有這個(gè)特點(diǎn)。據(jù)2000年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》城市行政區(qū)劃和區(qū)域分布表所列，城市行政級(jí)別分組有四：即直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市、縣級(jí)市。這四類城市的后三類具有經(jīng)有關(guān)部門核準(zhǔn)得到行政升級(jí)（直轄市不再升級(jí)）、合并以及被撤消的可變性特點(diǎn)。例如，建國(guó)初全國(guó)設(shè)立直轄市14個(gè)，1954年撤消其中的11個(gè)，天津直轄市曾一度被撤消降為省轄市達(dá)9年(1958-1966)，后又恢復(fù)；1998年又增設(shè)重慶直轄市。此外，直轄市、副省級(jí)市和地級(jí)市對(duì)中央所劃定的若干縣（包括縣級(jí)市）分別具有行政管轄權(quán)，此即所謂中國(guó)市管縣的市政體制。正是這一體制，使城市的行政范圍延伸到廣大農(nóng)村，不僅其行政范圍十分廣遠(yuǎn)，也造成了管轄人口的劇增。僅以1997年為例，我國(guó)地級(jí)以上城市有226個(gè)，按市區(qū)人口統(tǒng)計(jì)，年末全國(guó)城市總?cè)丝跒?3905萬(wàn)人，平均每個(gè)市只有106萬(wàn)人；而加上市管縣人口，全國(guó)則達(dá)89772萬(wàn)人，平均每個(gè)市則有350萬(wàn)人。1998年重慶建直轄市后，管轄4個(gè)縣級(jí)市、8個(gè)縣和14個(gè)區(qū)（其中大多數(shù)為城鄉(xiāng)混合區(qū)），行政管轄總面積為82403平方公里，總?cè)丝谶_(dá)3090萬(wàn)（2000年底），可謂世界“超級(jí)城市”之最。

由于我國(guó)市管縣體制的建立，使得城市公共管理和公共行政范圍，既包括具備城市功能的城市主體，也包括城市功能在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)也延伸不到的那些廣大農(nóng)村。這種既管城市，又管農(nóng)村；既管以市民為主體的城市公共事務(wù)，也管以農(nóng)民（也可以叫做廣義市民、虛擬市民）為主體的各行各業(yè)及其公共事務(wù)的城鄉(xiāng)并蓄和城鄉(xiāng)共管，旨在城鄉(xiāng)共同發(fā)展的體制，徹底打破了西方城市建制及其發(fā)展模式，即早期以城鄉(xiāng)對(duì)立為前提的發(fā)展，以及20世紀(jì)以來(lái)對(duì)周圍的縣鄉(xiāng)進(jìn)行兼并的模式。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制造成了城市社會(huì)基礎(chǔ)的改變與模糊、公共服務(wù)的拓展以及市政體制運(yùn)行方式的多樣化。與美國(guó)相比，中國(guó)的城市是集權(quán)的大政府、大市長(zhǎng)（平均要負(fù)責(zé)幾百萬(wàn)人管理與服務(wù)）；而美國(guó)則是眾多的小政府、小市長(zhǎng)（平均僅負(fù)責(zé)1萬(wàn)人左右的管理與服務(wù)，象紐約、芝加哥等那樣的幾百萬(wàn)以至千萬(wàn)人口的超級(jí)城市僅有幾個(gè)）。必須說(shuō)，中國(guó)市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的好處還是顯而易見(jiàn)的。一方面，它為中國(guó)城市的空間擴(kuò)展從政治上鋪平了道路，而絕不會(huì)產(chǎn)生美國(guó)城市發(fā)展中與其周圍的縣鄉(xiāng)進(jìn)行艱難的協(xié)調(diào)而帶來(lái)的麻煩。而另一方面，它也為城市的的發(fā)展提供了人力、財(cái)力、物力資源上的有力支持。當(dāng)然，同時(shí)它也給城市公共管理和公共服務(wù)帶來(lái)新的問(wèn)題和因素。事實(shí)上，世界上沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家的市長(zhǎng)們，能象中國(guó)的市長(zhǎng)要做那么多決策，管理那么多公共事務(wù)，中國(guó)的市長(zhǎng)在市民與農(nóng)民及其他各階層、群體利益關(guān)系上，需要進(jìn)行全方位的謹(jǐn)慎權(quán)衡與協(xié)調(diào)，這一切都增加了公共管理、公共行政和公共服務(wù)的復(fù)雜性，特別是造成市長(zhǎng)“要有所為，有所不為”的操作難度，同時(shí)對(duì)市長(zhǎng)的公共管理和公共行政藝術(shù)提出更高的要求。中國(guó)市長(zhǎng)的職能和權(quán)責(zé)范圍有別于西方國(guó)家的市長(zhǎng)，在某種意義上，中國(guó)市長(zhǎng)倒象那里的一個(gè)省長(zhǎng)、州長(zhǎng)或郡長(zhǎng)。