一、進(jìn)步主義運(yùn)動中行政變革的經(jīng)驗(yàn)

美國進(jìn)步主義運(yùn)動中的行政變革整體上是比較有序，也比較成功的，不但較好的革除一些積累已深的行政弊端，也較好地適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。具體說來有以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可供參考:

(一)不同社會主體共同參與合力推動行政變革進(jìn)步

主義行政變革一個比較顯著的特點(diǎn)就是它的推動者來源非常廣泛、復(fù)雜、多元，不同身份、不同性別、不同職業(yè)、不同地位、不同動機(jī)的人都參與進(jìn)來，形成一個巨大的合力，推動了行政改革的發(fā)展。這里面有位高權(quán)重的政治家，如西奧多•羅斯福、威爾遜、拉弗萊特等，既是行政官員，也是著名的進(jìn)步主義領(lǐng)袖;有大量著名學(xué)者、作家的參與，這些學(xué)者作家通過自己的著作為行政變革提供了理論基礎(chǔ)或精神資源，如林肯•史蒂芬斯在1901年出版的《城市之恥》一書，詳細(xì)而深刻的分析了美國政治系統(tǒng)，被譽(yù)為進(jìn)步主義時代研究政治腐敗的典范之作，有力地推動了美國的市政改革運(yùn)動;有大量的記者和媒體人士的積極參與，19世紀(jì)90年代新聞界就出現(xiàn)了一大群黑幕揭發(fā)者，他們大膽揭露政府和大公司沆瀣一氣的腐敗行為，喚醒了民眾的警惕并呼吁民眾的參與，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1903—1912年，揭露政府腐敗的文章就達(dá)2000多篇，這種浩大的聲勢積極推動了行政改革的發(fā)展;更廣泛的參與主體是以中產(chǎn)階級為主的廣大普通民眾，如1912年芝加哥進(jìn)步黨全國代表大會的1200名代表中，“主要成員是那些小企業(yè)家、農(nóng)場主、律師、大學(xué)教授、講師、大學(xué)生、中小學(xué)教師、社會工作者、編輯”，來源復(fù)雜，基礎(chǔ)廣泛;更離不開廣大婦女的參與，特別是在爭取婦女選舉權(quán)的過程中，廣大婦女更是發(fā)揮了主導(dǎo)作用，在全國婦女俱樂部聯(lián)盟的領(lǐng)導(dǎo)下，廣大婦女成立了各級組織，進(jìn)行了大量的游行，甚至在1917年因?yàn)橛涡杏?00多名婦女被逮捕。

(二)理性有序的行政變革方式

進(jìn)步主義行政變革另一個比較顯著的特點(diǎn)就是整體上比較理性、有序。最大的一點(diǎn)就是“政治問題司法化”，無論聯(lián)邦權(quán)力重心的轉(zhuǎn)移還是聯(lián)邦權(quán)力相對州權(quán)的加強(qiáng)，乃至于市政改革運(yùn)動，都是通過一系列立法來解決的;即使沒有立法支持，也是不違反憲法的，例如威爾遜以行政命令的方式建立的一系列行政機(jī)構(gòu)。游行示威眾多，但均立足于增強(qiáng)社會影響力，施加政治壓力，引起社會關(guān)注;雖然也發(fā)生了一些沖突，但最后也都比較妥當(dāng)?shù)暮推浇鉀Q了，例如1902年的無煙煤工人罷工和1917年游行婦女被捕案。聲勢浩大的揭露黑幕運(yùn)動雖然言論很大膽，但在整體導(dǎo)向上也是立足于建設(shè)性解決美國社會面臨問題的，運(yùn)動整體比較理性。

作者：張帥單位：寧夏銀川市城市建設(shè)投資控股有限公司

引入競爭機(jī)制傳統(tǒng)的公共服務(wù)領(lǐng)域是由政府機(jī)構(gòu)壟斷的，這樣使得政府機(jī)構(gòu)的工作效率非常低下，服務(wù)質(zhì)量得不到提高。新的公共管理引入了競爭機(jī)制以后，更多的私營部門參與到公共管理活動中來，競爭機(jī)制也自然而然地在公共管理活動中產(chǎn)生。競爭的好處很多，如可以提高效率，投入少產(chǎn)出多；迫使政府壟斷組織注重顧客的需求；扼殺壟斷現(xiàn)象等。競爭機(jī)制的引入大大提高了公共管理的服務(wù)效率和質(zhì)量。公務(wù)員不必保持中立的政治立場這是新公共管理與傳統(tǒng)公共管理的明顯不同。傳統(tǒng)的公共管理中，政治和行政是分離的，明確規(guī)定公務(wù)員不得參與黨派斗爭，不得以黨派偏見影響決策，公務(wù)員必須保持中立的政治立場。而新公共管理則認(rèn)為，公務(wù)員與政務(wù)官員之間是相互影響的，我們要賦予部門高級公務(wù)員政治使命，讓他們也參與到政治決策的制定過程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。

我國是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的發(fā)展中國家。雖然市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)起步比較晚，但是近些年我國經(jīng)濟(jì)高速增長。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和信息化的程度在中國的不斷深入，如何提高我國的行政服務(wù)的質(zhì)量和效率呢，如何運(yùn)用市場機(jī)制來管理公共事務(wù)呢？顯然地，西方國家的“新公共理論”為我國的行政管理改革提供了一定的經(jīng)驗(yàn)，值得我們參考借鑒。我認(rèn)為，以市場化為導(dǎo)向的“新公共管理”的理論與實(shí)踐，可以對我國行政管理體制的改革提供有益的啟示：政府部門的角色定位“新公共管理”重新界定了政府部門的職能作用，政府部門是掌舵者，其作用主要是對整個社會的導(dǎo)向和服務(wù)提供正確的決策，而具體的“劃槳”職能則讓市場去完成。奧斯本和蓋布勒說：“當(dāng)家庭、居民點(diǎn)、學(xué)校、志愿組織和企業(yè)公司健全時，整個社區(qū)也會健康發(fā)展，而政府最基本的作用就是引導(dǎo)這些社會機(jī)構(gòu)和組織健康發(fā)展?！卑l(fā)揮非政府組織的作用我們可以看到非政府組織在社會的各個領(lǐng)域扮演著重要的角色，如教育、服務(wù)、環(huán)保、健康等與公民休戚相關(guān)的活動。因此，政府部門應(yīng)放松對非政府組織的嚴(yán)格管制，通過健全的引導(dǎo)政策對其管理和保護(hù)，充分發(fā)揮非政府組織服務(wù)社會的積極作用。績效管理通過對公共部門提供公共服務(wù)的全過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，設(shè)立嚴(yán)格的績效標(biāo)準(zhǔn)，并把考核結(jié)果直接與職務(wù)晉升、薪資福利、獎懲等利益直接掛鉤。公共部門的績效評估主要是從經(jīng)濟(jì)、效率和效益三個方面考慮，內(nèi)容主要包括服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、效率和成本收益等。建設(shè)彈性人事制度我們應(yīng)打破公務(wù)員的鐵飯碗原則，積極推行合同制，這樣不僅減輕了政府的負(fù)擔(dān)，而且可以極大地提高公務(wù)員的工作積極性。另外，還應(yīng)完善政府機(jī)構(gòu)的人事立法工作，通過法律手段對人事制度加以規(guī)范，杜絕政府官員利用職權(quán)吃空餉或是裙帶關(guān)系。如要在原有的《公務(wù)員暫行條例》基礎(chǔ)上積極推動《公務(wù)員法》的出臺，逐步實(shí)現(xiàn)公務(wù)員競爭激勵機(jī)制、廉政勤政保障機(jī)制等的法定化和規(guī)范化，從而為干部人事制度改革與發(fā)展提供完備的法律依據(jù)。

新型的政府機(jī)構(gòu)管理國家的方式應(yīng)該由統(tǒng)治走向服務(wù)。為實(shí)現(xiàn)這一偉大目標(biāo)，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)不斷滿足公民多元化的服務(wù)需求，虛心聽取廣大人民群眾的意見和建議，擴(kuò)大民眾的政治參與，促進(jìn)公平、民主、正義等方面的回應(yīng)性，從而建立一個高效的責(zé)任型政府。然而，值得指出的是，我國政府在借鑒西方“新公共管理”理論思想的某些做法時，要結(jié)合我國的基本國情。畢竟西方發(fā)達(dá)國家的公共行政管理體制有100多年的歷史，發(fā)展得比較完善和成熟，而我國目前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育還不夠成熟，法制還不夠健全。因此，對于西方的新公共管理的基本思想，只能從我國的實(shí)際情況出發(fā)，有選擇性的借鑒和吸收，不能完全照搬。總之，西方國家的“新公共管理”在提高政府的公共管理水平方面確有其先進(jìn)性和優(yōu)越性，也有利于我國和諧社會的發(fā)展。我認(rèn)為，“新公共管理”對于我國的行政管理體制改革具有重要的借鑒意義。我們應(yīng)當(dāng)在充分了解中國行政管理改革和西方國家行政管理改革的異同點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的基本國情，消化和整合西方“新公共管理”的思想。

目前中國公共行政面臨的主要挑戰(zhàn)

中國已經(jīng)加入了WTO,必須兌現(xiàn)自己向全世界所做的承諾,履行一個成員國應(yīng)盡的義務(wù)。近年來,隨著綜合國力的不斷增強(qiáng),中國在國際舞臺上發(fā)揮著越來越重要的作用,無論是上海合作組織的構(gòu)建與推動,朝核問題的調(diào)解與斡旋,還是非洲的建設(shè)與發(fā)展,中國作為和平崛起的力量正在不斷得到顯現(xiàn)。在這種背景下,中國的經(jīng)濟(jì)、政治與社會必然朝著更加穩(wěn)定、科學(xué)、民主與合理的方向發(fā)展,而作為一個從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展中大國,中國又面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治民主與社會進(jìn)步三個問題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

(一)如何保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展與繁榮中國20多年的改革開放,極大地解放了生產(chǎn)力,取得了全世界矚目的經(jīng)濟(jì)成就,全國的工作重心,包括行政指向已經(jīng)轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。但是,我們還存在著產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)失衡、經(jīng)濟(jì)效益不高、宏觀調(diào)控艱難、創(chuàng)新動力不足、地區(qū)發(fā)展不均、資源嚴(yán)重浪費(fèi)、環(huán)境遭受破壞、就業(yè)困難、收入分配不公等諸多問題。我們的行政機(jī)構(gòu),必須要在制度設(shè)計(jì)、資源調(diào)動、推動創(chuàng)新、協(xié)調(diào)利益等方面有所作為。具體就是要建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的企業(yè)機(jī)制,開放、公平、規(guī)范的市場機(jī)制,多種經(jīng)濟(jì)形式共存共榮的所有制機(jī)制和完善的社會保障機(jī)制。

(二)如何在保持政治一體化與政治民主化中找到適度的平衡在實(shí)行了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代政治一體化以及經(jīng)濟(jì)的高速增長后,中國在社會轉(zhuǎn)型時期又面臨著新的政治一體化和政治民主化的雙重挑戰(zhàn)。在傳統(tǒng)力量廣泛存在并十分強(qiáng)大,現(xiàn)代力量普遍缺乏,民間現(xiàn)代化力量弱小,社會法制體系與法制文化尚未成熟,公民自我管理能力薄弱的中國,面對劇烈的經(jīng)濟(jì)與社會變革,激烈的國際競爭環(huán)境,政府必須要發(fā)揮應(yīng)有的作用,以保持政治的穩(wěn)定與社會管理的有序。因此,中國的政治一體化不可或缺。但是,從馬克斯•韋伯關(guān)于權(quán)威理論的視角審察,中國正處于傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威向法律和理性權(quán)威過渡的階段,原有的傳統(tǒng)權(quán)威基礎(chǔ)因?yàn)椴贿m應(yīng)形勢正在受到?jīng)_擊,政府需要重新修正和確立自己的權(quán)威。因此,要實(shí)現(xiàn)政治的一體化,需要各方達(dá)成政治共識,認(rèn)同當(dāng)前的核心政治價值、社會政治變革的基本取向以及在此背景下的公共政策選擇。在現(xiàn)代社會利益多元化格局下,還要學(xué)會公平有效地協(xié)調(diào)、綜合與滿足不同階層、不同群體以及不同地域之間的利益,尋求利益的平衡,消弭引發(fā)政治沖突的誘因,同時還要嚴(yán)肅地懲治腐敗,鏟除任何引發(fā)政治危機(jī)、削弱黨和國家政治合法性與影響政治穩(wěn)定的不利因素?？傊?要在新形勢下,在改革與調(diào)整中,重新補(bǔ)充和構(gòu)建新的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)與當(dāng)代社會發(fā)展的政治一體化格局。[2]由于全球化及傳播業(yè)的發(fā)展,現(xiàn)代化國家“民主政治”的示范效應(yīng)日趨明顯,我國經(jīng)濟(jì)市場化與民主化的力量不斷增長,公民的政治意識與參與意識不斷增強(qiáng);但我們已有的民主政治體制不夠完善,我們長期習(xí)慣于采用政治動員的形式來實(shí)行對公共行政的領(lǐng)導(dǎo)和管理,缺乏政治的制度化及民主化機(jī)制與環(huán)境,這將是未來中國政治民主化應(yīng)主要解決的問題。從中國的實(shí)際出發(fā)來理性地考量中國的政治發(fā)展,當(dāng)代中國既不能實(shí)行單純的政治一體化,也不能實(shí)行絕對的政治民主化。過分?jǐn)U大前者,會導(dǎo)致行政專斷、低效與腐敗,壓制社會生產(chǎn)力;過分強(qiáng)調(diào)后者,在中國民主意識與群眾認(rèn)知基礎(chǔ)和水平薄弱的條件下,會出現(xiàn)社會動蕩,導(dǎo)致國家的發(fā)展目標(biāo)與行政指向偏離軌道,引發(fā)社會危機(jī)。比較理想的狀態(tài)是實(shí)行政治一體化與政治民主化的有機(jī)整合,在二者之間尋求科學(xué)而適度的平衡,做到既能有效地進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理,又能最大限度地解放生產(chǎn)力。具體來說,就是在保證黨對國家堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)以及政府對國家有效管理的基礎(chǔ)上,擴(kuò)大政治民主的范圍,釋放那些在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下和統(tǒng)管一切的控制型行政中被過度壓制的社會生產(chǎn)力,廣泛調(diào)動一切積極因素,擴(kuò)大全社會政治參與的范圍,特別要突出體現(xiàn)干部選拔、任用以及行政決策中的民主、公開與公平原則,做到把最適合的人選用到最適合的崗位上,讓其與領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)一起發(fā)揮作用,逐步探索一條適合中國國情的科學(xué)、民主與穩(wěn)定的政治文明與政治發(fā)展道路。

(三)如何在社會轉(zhuǎn)型期各種矛盾聚集中保持社會的發(fā)展與進(jìn)步人類已經(jīng)進(jìn)入了21世紀(jì),世界各國已經(jīng)告別了單純用經(jīng)濟(jì)增長來衡量一個國家發(fā)展的陳舊理念,普遍進(jìn)入了一個重視經(jīng)濟(jì)、政治、文化與社會綜合協(xié)調(diào)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展時代,中央提出貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀就是一個明顯的例證。在中國社會人均GDP達(dá)到1000美元,地區(qū)發(fā)展與城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡,各種社會矛盾和新問題不斷涌現(xiàn)的情況下,我們的公共行政必須要面對人口危機(jī)、生態(tài)危機(jī)與社會危機(jī)的多重考驗(yàn)。首先是人口危機(jī)。2004年,中國城鎮(zhèn)人均受教育年限為9.43年,鄉(xiāng)村為7年;城鎮(zhèn)文盲率為4.91%,鄉(xiāng)村為10.71%,與世界中等發(fā)達(dá)國家相比仍然有比較大的差距。降低人口的文盲率,提高全民受教育的程度,仍然是一個十分艱巨的任務(wù)。同時,中國在2003年就已經(jīng)進(jìn)入了老齡化國家的行列,目前老齡人口約1.5億,但是,養(yǎng)老保障制度與養(yǎng)老服務(wù)都不完善,老年社會的危機(jī)和矛盾已經(jīng)十分嚴(yán)重。此外,中國的現(xiàn)代化伴隨著深重的資源環(huán)境矛盾。改革開放20多年,中國的工業(yè)化進(jìn)程更加突飛猛進(jìn)。中國人口占世界21%,但石油儲量僅占世界1.8%,天然氣占0.7%,鐵礦石不足9%,銅礦不足5%,鋁土礦不足2%。今天,我們已經(jīng)不可能靠國內(nèi)資源來支撐今后的發(fā)展。從消費(fèi)總量看,到2010年,我國的石油對外依存度將達(dá)到57%,鐵礦石將達(dá)到57%,銅將達(dá)到70%,鋁將達(dá)80%。我國的國內(nèi)資源再也難以支撐傳統(tǒng)工業(yè)文明的持續(xù)增長,我國的環(huán)境更難以支撐當(dāng)前這種高污染、高消耗、低效益生產(chǎn)方式的持續(xù)擴(kuò)張。我國現(xiàn)有荒漠化土地面積已經(jīng)達(dá)到267.4萬多平方公里,占國土總面積的27.9%,而且每年還有1萬多平方公里的新增面積;我國18個省的471個縣,近4億人口的耕地和家園正受到不同程度的荒漠化威脅;我國目前的廢水排放總量為439.5億立方米,超過環(huán)境容量的82%;我國七大江河水系,劣五類水質(zhì)占40.9%,75%的湖泊出現(xiàn)不同程度的負(fù)營養(yǎng)化;我國600多座城市中有400多座供水不足,其中100多個城市嚴(yán)重缺水;我國尚有3.6億農(nóng)村人口喝不上符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的水;我國廢氣中二氧化硫排放量為1927萬噸,煙塵排放量為1013萬噸,工業(yè)粉塵排放量為941萬噸,人民身體健康受到嚴(yán)重?fù)p害。[3]這些問題都亟待解決。最后,轉(zhuǎn)型時期社會失衡,社會保障制度缺失,資源以及利益分配不均,貧富懸殊等深度問題大量顯現(xiàn),而我們的公共行政在經(jīng)濟(jì)與社會飛速發(fā)展和變革的時代卻處于相對封閉的狀態(tài),與整個中國社會的開放趨勢和大環(huán)境形成了較大的反差。因此,縮小中國社會體系與行政體系之間的制度反差,就成了中國行政變革的主要任務(wù)之一。

中國行政變革的內(nèi)容與焦點(diǎn)

第一部分：現(xiàn)時代中國行政所面臨的挑戰(zhàn)與危機(jī)

從本世紀(jì)80年代以來，中國歷史的發(fā)展進(jìn)入鄧小平時代。在這個時代，中國社會開始了其第二次革命，其意義不亞于新中國的誕生，新中國的建立使中國擺脫了奴役，建立了獨(dú)立的民族國家，面向這場改革與開放肇始的第二次革命，鞏固了這個民族國家并開始使之?dāng)[脫貧困。這場革命所引起的中國社會的變革是史無前例的。在第二次革命推動下，中國社會進(jìn)入了由傳統(tǒng)向選定的全面轉(zhuǎn)型時期。概括起來，中國社會在如下諸方面發(fā)生了巨大變化：

。社會主導(dǎo)價值。經(jīng)過兩次思想解放運(yùn)動，發(fā)展社會生產(chǎn)力已成為社會主導(dǎo)的價值取向；

。改革開放。從局部單項(xiàng)向整體系統(tǒng)方向發(fā)展；

。經(jīng)濟(jì)體制。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向自由競爭的社會主義市場經(jīng)濟(jì)過渡；

。社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)。從農(nóng)業(yè)化社會向工業(yè)化社會過渡；

【內(nèi)容摘要】：文章首先分析了我國公共行政改革的特點(diǎn)，以此為出發(fā)點(diǎn)，作者認(rèn)為我國行政審批制度的觀念、內(nèi)容、目的與公共行政要求有很大的差距，改革我國行政審批制度必須以公共行政的發(fā)展要求為依據(jù)，大力推進(jìn)行政審批觀念由權(quán)力行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，在內(nèi)容上逐步減少經(jīng)濟(jì)管理的審批，增強(qiáng)社會管理和社會服務(wù)的審批，減少微觀經(jīng)濟(jì)管理的審批，加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理的政府管制，通過簡化審批程序和手續(xù)、促進(jìn)政務(wù)公開和完善行政審批的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政審批服務(wù)于公共利益的目的。

【關(guān)鍵詞】：行政許可政府行政觀念

備受關(guān)注的《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）已于2003年8月27日經(jīng)第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過、并于2004年7月1日起開始施行。這是我國社會主義民主法制建設(shè)中的一件大事?！缎姓S可法》是繼《行政訴訟法》《行政處罰法》、《國家賠償法》之后又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律。制定《行政許可法》，是規(guī)范設(shè)立、實(shí)施行政許可的需要，是深化行政審批改革的需要，是適應(yīng)加入WTO新形勢的需要。它所確立的各項(xiàng)原則和制度，必將對我國的法制化建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

一、政府改革應(yīng)以公共性為基本理念

公共行政是指“那些不以贏利為目的，旨在有效地增進(jìn)以公平分配社會公共利益而進(jìn)行的組織、管理與調(diào)控活動”。公共行政主要有這樣一些特征：一是公共行政必須以公共權(quán)力為基石，二是公共行政指向的對象只能是公共事務(wù)，三是公共行政的目的必須是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，四是公共行政必須具有公開性和程序性，五是公共行政是一種服務(wù)性和非營利性的活動。

在改革之前，我國政府是一種全能型的政府，這種行政模式與公共行政有著天壤之別。近年來，我國政府對政府職能進(jìn)行了大幅度的調(diào)整，呈現(xiàn)了以下幾個特點(diǎn)：