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[摘要]隨著全球性資源生態(tài)危機的加劇及全球化進程的飛速發(fā)展，國家安全要素擴大到包括資源環(huán)境在內(nèi)的一些非傳統(tǒng)安全要素上，現(xiàn)今，水安全已成為國家安全問題的核心內(nèi)容之一。為此，筆者探討了我國水安全存在的一些主要問題；分析了產(chǎn)生這些問題的原因；提供了解決這些問題的對策。

[關(guān)鍵詞]國家安全水安全對策研究 1引言

水不僅是一個生態(tài)環(huán)境問題，也是一個經(jīng)濟問題和社會問題、政治問題，直接關(guān)系到國家的安全。

中國水資源的總量雖然不小，但人均占有量很低，水土資源在地區(qū)上的組合不相匹配，水的供需矛盾十分突出。有專家研究，在中國所有的關(guān)系國計民生的重要自然資源中，水資源對中國的人口承載能力限制最大。以至于“中國糧食威脅”論的始作俑者美國人萊斯特·布朗先生，于1998年在《中國的水資源短缺將震撼世界的食物安全》一文中，以中國水資源的嚴(yán)峻形勢為其論點提供新的佐證，雖然國人對布郎先生的論點不以為然，但對他所提出的中國水資源危機問題不能不引起國人的高度重視。

2水安全

20世紀(jì)科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，經(jīng)濟規(guī)模的迅速擴大，全球化進程的日益加快，結(jié)果人類對地球的影響力空前膨脹，全球性的人口、資源、生態(tài)等危機的出現(xiàn)，導(dǎo)致人們的國家安全觀念有了質(zhì)的變化，由傳統(tǒng)的著眼于國家機器維持政權(quán)、社會穩(wěn)定的能力，轉(zhuǎn)變到著眼于整個國民系統(tǒng)因應(yīng)于其中某一或多個要素的變動的自我調(diào)節(jié)與恢復(fù)的能力，表現(xiàn)在國家安全要素由傳統(tǒng)的軍事、政治、經(jīng)濟諸要素而擴展到包括科技、文化、環(huán)境等非傳統(tǒng)的影響國家安全的要素，水就是這樣一個非傳統(tǒng)的影響國家安全的重要要素之一。

2000年在斯德哥爾摩召開國際水討論會，從1991年開始每年一次，到2000年已經(jīng)開了10次。2000年該會議的主題是“21世紀(jì)的水安全”。在這次會議上對“水安全”和為了實現(xiàn)水安全人類面臨的挑戰(zhàn)取得了共識，注入了新的內(nèi)涵。

(1)水安全

會議提出水安全的含義包括：確保淡水、沿海和相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)得到保護和改善；確?？沙掷m(xù)發(fā)展和政治穩(wěn)定得到加強；確保每個人能夠以可承受的開支獲得足夠安全的淡水來保持健康和豐富的生活；確保人們不受與水有關(guān)的災(zāi)難的侵襲。

(2)實現(xiàn)水安全，人類面臨以下挑戰(zhàn)

滿足基本需要一承認獲得安全、充足的水和衛(wèi)生環(huán)境是人類的基本需要；保證食物供應(yīng)；保護生態(tài)系統(tǒng)；分享水資源；對水資源進行風(fēng)險管理；提供使用水的有償服務(wù)；確保良好的水資源管理。

3中國水安全存在的主要問題

3：1水量有限供不應(yīng)求

我國水資源貧乏、短缺的問題，不容樂觀。人口占世界的22％，而淡水量僅占世界的7％左右，人均占有量不足2200m3／年，不到世界人均水平的1／4，我國已被列人世界13個人均水資源貧乏國之一。按照現(xiàn)行國際標(biāo)準(zhǔn)，人均水資源量1000m3／年為人類生存的最低需求，人均水資源量2000m3／年就處于嚴(yán)重缺水邊緣。以這個標(biāo)準(zhǔn)來衡量，我國目前有6個省、區(qū)(寧夏、河北、山東、河南、山西、江蘇)人均水資源尚不足500m3／年，離最低的生存需求都相差甚遠。此外，還有16個省、區(qū)人均水資源低于2000m3／年。目前，全國一半的城市缺水，其中嚴(yán)重缺水的達130個，全國城市每年缺水60億m3，不少城市為此不得不實行定時供水。此外，當(dāng)前全國農(nóng)村目前1．33億hm2耕地中，尚有0．55億hm2為無灌溉條件的干旱地，有0．93億hm2草場缺水，全國每年有0．2億hm2農(nóng)田受旱災(zāi)威脅，農(nóng)村8000萬人和6000萬只家禽飲水困難。農(nóng)業(yè)缺水量達3000億m3。水的貧乏、短缺供不應(yīng)求的危機現(xiàn)實，亟需認真對待。

3．2污染嚴(yán)重水功能衰退

近年來，我國水體污染日益嚴(yán)重，全國每年排放污水量高達560億t，除70％的工業(yè)廢水和不到10％的生活污水經(jīng)處理排放外，其余污水未經(jīng)處理直接排人江河湖海，致使水質(zhì)嚴(yán)重污染和惡化。

全國118個大中城市的水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)表明：86％城市河流受到了不同程度的污染，高達64．4％的城市地下水受到嚴(yán)重污染，33％的城市地下水受到輕度污染，僅有2．5％的(3個)城市的地下水尚未受到污染。

從全國情況看，水污染態(tài)勢呈總體惡化趨勢，形勢十分嚴(yán)峻。水污染正從東部向西部發(fā)展，從支流向干流延伸，從城市向農(nóng)村蔓延，從地表向地下滲透，從區(qū)域向流域擴散。全國9．5萬km河川，有1．9萬km受到污染，0．5萬km受到嚴(yán)重污染，清江變濁，濁水變臭，魚蝦絕跡，令人觸目驚心。松花江、淮河、海河和遼河水系污染嚴(yán)重。水體功能嚴(yán)重衰退。

3．3生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化

60年代，中國地下水開采量僅是20億m3～30億m3，而目前已突破1000億m3，占全國供水總量的20％。有100多座城市地下水位持續(xù)下降，華北地區(qū)的地下水位每年以高達0．3m一3m的速度下降，目前全國有200個縣市共發(fā)現(xiàn)757處地面裂縫，其中西安市最為嚴(yán)重。由于地下水位下降，在遼寧、河北、山東、江蘇等沿海地區(qū)，發(fā)生大面積的海水入侵，面積已達1500km2。

水土嚴(yán)重流失，據(jù)統(tǒng)計，我國每年流失的土壤近50億噸。建國以來全國興建的8．6萬座水庫，總庫容為4000多億m3，已淤積損失庫容1／10，淤廢重點水庫22座。此外，因河道淤塞而導(dǎo)致通航能力下降，全國河道通航里程由60年代的17．2萬km降低至10．8萬km。自1972年以來，黃河幾乎連年斷流，且一年比一年嚴(yán)重，除下游斷流情況嚴(yán)重外，各支流控制站亦多數(shù)出現(xiàn)斷流，甚至1996年和1998年黃河源頭發(fā)生前所未有的斷流現(xiàn)象。1998年遼河干流新城子段斷流37天。

由于森林植被受到嚴(yán)重破壞，水資源平衡受到破壞，一方面造成水源減少，加上水土流失，河湖淤塞，一些地區(qū)連年干旱，另一些地區(qū)連年出現(xiàn)洪澇災(zāi)害。1949年一1991年的42年中，全國每年平均受災(zāi)面積780萬km2，成災(zāi)面積431萬km2。近十年，長江、黃河、淮河等江河連續(xù)發(fā)生了百年一遇的特大洪澇災(zāi)害。我國是一個河流眾多的國家，主要河流沿岸人口集中、城市密布，全國約有1／10的國土面積位于河流洪水位以下，而該地帶集中了全國人口的40％，工業(yè)總產(chǎn)值的60％，洪水威脅成了經(jīng)濟發(fā)展的一大憂患。干旱缺水也是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要障礙之一，每年因缺水影響工業(yè)產(chǎn)值約2300億元。農(nóng)業(yè)受旱面積由70年代的0．11億hm2增加到1997年的0．33億hm2。由水資源缺乏而引：起的旱災(zāi)在松遼平原、黃土高原、云貴高原等地區(qū)年減產(chǎn)糧食200萬t一300萬t。

4影響中國水安全的主要原因

4．1經(jīng)濟外延式增長人口快速增長及城市化導(dǎo)致水需求量急劇增加

改革開放20年來，我國經(jīng)濟規(guī)模翻了兩番多，但經(jīng)濟結(jié)構(gòu)水平仍然很低，導(dǎo)致用水量的大幅度增長，20世紀(jì)80年代全國總需求量為4400億m3，90年代為5500億m3。按“九五”計劃和2010年遠景目標(biāo)規(guī)劃，預(yù)計2010年的水資源需求總量為6900億m3，2030年將增至8200億m3。目前，我國人口已達13億，21世紀(jì)我國人口將繼續(xù)增長，預(yù)計2030年將達到高峰。2050年我國人均擁有水資源量將從20世紀(jì)80年代的2700m3減至1700m3。從長遠看，人口的增多，經(jīng)濟的快速發(fā)展促使水資源需求較快增長，水的供求將形成更為嚴(yán)峻的態(tài)勢。

4．2長期開發(fā)利用不當(dāng)導(dǎo)致水體污染與生態(tài)環(huán)境惡化

由于人口增長和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅速發(fā)展，加上對水資源管理不善，使河流、湖泊、水庫、地下水的水質(zhì)受到重大影響。長期以來，我國盲目開懇土地，圍湖造田，大量砍伐森林，破壞草地植被，過度放牧，致使草地退化，開懇草場為耕地，促使沙化速度加快，消減了植被涵養(yǎng)水資源能力，減少了地面可供蒸發(fā)水源，改變了徑流形成的時空分布，破壞了大氣水、地表水、地下水的自然正常循環(huán)，使水資源生態(tài)系統(tǒng)受到嚴(yán)重破壞，加劇了洪澇水旱災(zāi)害的發(fā)生和水體污染。我國長江流域每年新增人為水土流失面積1200km2。自1954年以來長江中下游水系的天然水面減少了12000km2。

4．3水資源宏觀管理體制的問題

我國傳統(tǒng)的水資源管理在計劃經(jīng)濟時期，一直是分部門管理，管理的重點是供水工程建設(shè)。這種管理模式存在許多弊端：

(1)以供為主的水利發(fā)展模式，使社會經(jīng)濟發(fā)展過分依賴水資源的投入，加劇了水資源的浪費和水污染，忽視了水資源的過度開發(fā)與自然環(huán)境退化的關(guān)系；

(2)分部門管理水資源，經(jīng)常出現(xiàn)部門間政策目標(biāo)相互磨擦的不利影響；

(3)以中央政府投入為主的水利建設(shè)方式，導(dǎo)致了不適當(dāng)?shù)姆绞椒峙渌Y源，阻礙了資源的有效配置和水資源產(chǎn)權(quán)制度的建立和水市場的培育；

(4)水資源的無償使用和不合理的供水價格導(dǎo)致了水資源價值的嚴(yán)重扭曲，以及對水資源需求的膨脹，國家對水工程建設(shè)與管理的投資與補貼不堪重負。

4．4水資源保護法律法規(guī)體系不健全

我國在水資源管理立法方面取得了一定的進展。制定了專門的《水污染防治法》、《水法》，及一些其他的水資源法律法規(guī)。但這些有關(guān)水資源管理和水體保護的法律、法規(guī)及規(guī)章之間及與其他資源生態(tài)方面的法律缺乏有機的聯(lián)系。水資源是與其他自然資源緊密地聯(lián)系在一起的，水資源的利用方式可以影響到與之相關(guān)的資源的利用，同時，其他資源的不合理利用也會引起水資源的連鎖式的破壞。因而，互不相連的資源保護法不僅不能很好地保護某一專門資源，其拼湊起來的整體也不能從根本上對整個資源作為一個系統(tǒng)起到有效的保護。因此，必須有一部關(guān)于資源整體的系統(tǒng)的資源管理立法。

地表水和地下水是一個統(tǒng)一的整體，但是我國目前還缺乏關(guān)于地下水的專門的法律，使得我國地下水管理混亂，而地下水的開采不合理又必然對地表水產(chǎn)生影響，最終影響到整個水環(huán)境。

另外，現(xiàn)有的環(huán)境、水利建設(shè)等方面的法律法規(guī)及規(guī)章對水資源保護工作規(guī)定的不具體、不明確，可操作性差，不能體現(xiàn)出環(huán)境與資源協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思想。

5水安全問題的戰(zhàn)略對策

5．亞轉(zhuǎn)變思路從長遠利益制定水安全戰(zhàn)略

21世紀(jì)將進入知識經(jīng)濟時代，經(jīng)濟全球化程度將進一步提高。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，將不再靠資源擁有的多少來衡量國力的強弱，人類社會的發(fā)展將從依靠資源消耗轉(zhuǎn)向依靠科技創(chuàng)新。我國是一個人均資源量十分緊缺的國家，為實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興目標(biāo)，人們必須轉(zhuǎn)變觀念，開拓思路，著眼于長遠利益，高瞻遠矚，重新審視傳統(tǒng)的國力評定方法，從片面追求經(jīng)濟規(guī)模的擴大轉(zhuǎn)變到更看重文化、科技水平的提高，國家、社會制度的建設(shè)與生態(tài)環(huán)境的改善等影響國計民生的戰(zhàn)略要素上，走可持續(xù)發(fā)展道路，科技立國與人文立國并重，建立起和平、富強、穩(wěn)定的社會。具體到水安全戰(zhàn)略上，就是要把節(jié)約用水、高效用水當(dāng)做一項基本國策，要讓國民視節(jié)約用水為一個重要的美德，并用法律和制度保證其得到有效貫徹實施。

5．2保護淡水生態(tài)系統(tǒng)

對河流生態(tài)系統(tǒng)的治理不當(dāng)，將導(dǎo)致極大的經(jīng)濟損失。堤防、大壩、水閘、水庫等工程對擴大農(nóng)業(yè)、促進導(dǎo)航和控制洪水等方面確實發(fā)揮了作用，但與此同時，它們也對生態(tài)系統(tǒng)造成了巨大的損害，這又反過來引起了自然界的報復(fù)和災(zāi)害。因此，在治理河流時，要把河流當(dāng)做整個生態(tài)系統(tǒng)，而不應(yīng)當(dāng)做孤立的區(qū)域進行管理。這不僅有助于減少洪水泛濫，而且有助于恢復(fù)流域的生態(tài)系統(tǒng)。歐洲一些國家已經(jīng)認識到了保護河流生態(tài)系統(tǒng)的重要性。所以采取了措施恢復(fù)河流生態(tài)系統(tǒng)，挽回其自然功能，例如：提供安全的飲用水、恢復(fù)地下水供給、蓄洪等。人類社會要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須適當(dāng)控制“人力”對河流生態(tài)系統(tǒng)無休止的、無限制的干預(yù)，適當(dāng)釋放“自然力”對河流生態(tài)生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)化。

5．3實現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理與綜合管理

水的問題是和其他生態(tài)環(huán)境問題相聯(lián)系在一起的，水安全問題應(yīng)納入整體生態(tài)環(huán)境保護當(dāng)中，既要有權(quán)威的水主管部門加強對水資源的統(tǒng)一管理，同時，又要有強有力的資源環(huán)境的綜合管理，為此，要以流域單元，建立流域管理機構(gòu)，實行流域綜合管理。水資源的綜合利用必須從全局性和經(jīng)濟效益出發(fā)，把水資源的開發(fā)利用與能源和原材料的開發(fā)利用、環(huán)境保護、維持生態(tài)平衡有機地結(jié)合起來，把供水、灌溉、抗旱、水土保持以及旅游結(jié)合起來。并建立國家統(tǒng)一的水資源管理體系，對水資源進行統(tǒng)一管理。

另外，要從水資源的供給型管理轉(zhuǎn)變到水資源的需求型管理上來。水資源需求管理強調(diào)把水作為一種稀缺的經(jīng)濟資源，對水資源的優(yōu)化利用著眼于現(xiàn)存的水資源供給，而不是自發(fā)地向新的供水能力投資以滿足來來需求。

5．4充分發(fā)揮市場機制在水資源配置中的作用加快水價改革

建立水資源市場，實現(xiàn)水資源市場化管理。建立水資源市場的目標(biāo)是在水資源的使用和分配中引入市場機制，實行“使用者付費”的經(jīng)濟原則，利用經(jīng)濟手段和市場刺激，使其成為法律手段的重要補充，確保政府在市場和價格政策扭曲中起調(diào)控作用。水資源價格在水資源調(diào)控中起著重要作用，水價過低就會將供水部門的效益無償轉(zhuǎn)讓給用水部門，從而使供水成本得不到補償。同時，水價過低對于居民節(jié)水意識的形成和水資源的保護是極為不利的。

5．5加強法制建設(shè)依法保護水安全

加強法制建設(shè)，依法保護水安全。目前最緊迫的任務(wù)是根據(jù)國家環(huán)保法制定各流域、區(qū)域的水資源保護法。我國的水環(huán)境保護法是建立在按行政區(qū)進行管理的基礎(chǔ)上的，客觀上造成了只顧本行政區(qū)的利益而犧牲下游地區(qū)水環(huán)境質(zhì)量為代價的地方保護主義，從而加劇了水污染。因此，應(yīng)結(jié)合各流域?qū)嶋H情況，有針對性地制定相應(yīng)的流域水資源保護法，使各個流域水資源保護工作盡快走上法制軌道。另外，水利工程法、地下水法也亟待研究，對現(xiàn)有的水法，還必須進一步完善，使其更加具體，增加其可操作性。

參考文獻“公務(wù)員之家”版權(quán)所有

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(作者系北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)中心摘自：《中國安全科學(xué)學(xué)報》2002.1)