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摘要：國家生活中重大事項(xiàng)決定權(quán)的法律地位尚未得到普遍認(rèn)同，重大事項(xiàng)界定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，制約了重大事項(xiàng)決定權(quán)的有效行使。提高對國家生活中重大事項(xiàng)決定權(quán)的法律地位的認(rèn)識，妥善處理重大事項(xiàng)的權(quán)力關(guān)系，科學(xué)界定重大事項(xiàng)的范圍，使國家生活中重大事項(xiàng)的決策過程更加科學(xué)化、民主化、制度化，是落實(shí)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞：國家生活；重大事項(xiàng)；決定權(quán)；決策

現(xiàn)代政府的決策活動(dòng)都是多系統(tǒng)、多層次的，中國政府亦是如此。在當(dāng)代中國，廣義的政府決策過程，包括國家的立法程序、《政府工作報(bào)告》的制定程序、國家機(jī)關(guān)重大事項(xiàng)的決策程序、政府預(yù)算的編制和審批程序、國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的任免程序等諸多方面。從法源上講，重大事項(xiàng)決定權(quán)是地方^，大及其常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)。為行使好這一職權(quán)，地方人大及其常委會進(jìn)行了卓有成效的工作，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但是，如何界定國家生活中重大事項(xiàng)，保證對國家生活中重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使更加科學(xué)和民主，具體分析國家生活中重大事項(xiàng)的決策過程，確保全國人大及其常務(wù)委員會在國家生活中重大事項(xiàng)決定權(quán)方面的充分行使，仍需要從理論上和實(shí)踐上進(jìn)一步探索和研究。

一、關(guān)于對國家生活中的重大事項(xiàng)的界定

如何正確界定國家生活中的重大事項(xiàng)，這是行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的先決條件。對重大事項(xiàng)的范圍不好界定，對什么是重大事項(xiàng)，怎樣確定重大事項(xiàng)，法律沒有明確的界定。彭真同志曾提出重大事項(xiàng)是事關(guān)“全局性、長遠(yuǎn)性、根本性”的問題。但這“三性”運(yùn)用于實(shí)踐仍不好操作，從這“三性”的角度進(jìn)行立法，也很難通過法律規(guī)定把重大事項(xiàng)的具體內(nèi)容完全列舉出來。

憲法第一百零四條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)?！薄兜胤浇M織法》第四十四條第四項(xiàng)規(guī)定，縣級以上的地方各級人大常委會有“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”的職權(quán)。也就是說，討論、決定本行政區(qū)域的重大事項(xiàng)，是憲法和法律賦予縣級以上地方各級人大常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)。

憲法第六十二條，全國人民代表大會行使職權(quán)共15款；第六十七條，全國人民代表大會常務(wù)委員會行使職權(quán)共21款。根據(jù)憲法原則，國家生活中重大事項(xiàng)決定權(quán)應(yīng)屬于全國人民代表大會。

國家生活中的重大事項(xiàng)一般包括國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃。國家重大工程建設(shè)項(xiàng)目，省級行政區(qū)劃事宜。重大改革措施，戰(zhàn)爭與和平，重要的授權(quán)事宜等。全國人大及其常委會并沒有出臺關(guān)于國家生活中的重大事項(xiàng)決定權(quán)的法規(guī)，至于國家生活中的重大事項(xiàng)僅僅是—個(gè)原則性的提法，實(shí)際上涉及問題很多。

如果把全國人民代表大會常務(wù)委員會聽取和審議專題工作報(bào)告項(xiàng)目看作是國家重大事項(xiàng)的活動(dòng)，以九屆全國人大常務(wù)委員會為例，具體報(bào)告從數(shù)量上看：1998年4件，1999年10件，2000年10件，2001年8件，2002年8件；從內(nèi)容上看，既有常規(guī)專題_T作報(bào)告，如中央預(yù)算執(zhí)行情況，也有當(dāng)年的或一定時(shí)期的國家生活中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。

從實(shí)踐上看，截至目前，全國已有28個(gè)省級人大常委會出臺了關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的地方性法規(guī)。地方人大總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，用地方性法規(guī)的形式對“重大事項(xiàng)”作出了界定和規(guī)范。這些規(guī)定通常把“重大事項(xiàng)”區(qū)分為三類：第一類，是由人大常委會討論，作出相應(yīng)決議、決定的事項(xiàng)；第二類，是由人大常委會討論，但不作出決議、決定或必要時(shí)才作出決議、決定的事項(xiàng)；第三類，是只要求“一府兩院”報(bào)告或備案，人大常委會不進(jìn)行討論、更不作出決定的事項(xiàng)。在重大事項(xiàng)內(nèi)容上既涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等各方面的工作，又屬于人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，總起來說是比較全面可行的。理論界有的同志提出，人大決定權(quán)在某種程度上更是一種決策機(jī)制，因此，不可能也無必要對重大事項(xiàng)內(nèi)涵和外延進(jìn)行準(zhǔn)確的界定。但更多人認(rèn)為，長期以來，恰恰是對“重大事項(xiàng)”不作界定，影響了人大決定權(quán)及其他職權(quán)的有效行使。因此。地方人大用列舉的方式把“重大事項(xiàng)”具體化，既是必要的，也是可取的。建議全國人大及其常委會認(rèn)真總結(jié)各地人大的經(jīng)驗(yàn)，在條件成熟時(shí)，對國家生活中重大事項(xiàng)進(jìn)一步作出明確的規(guī)定，出臺關(guān)于國家生活中重大事項(xiàng)決定權(quán)的法規(guī)。

筆者認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)情況下，全國人大很有必要對“重大事項(xiàng)”作出具體規(guī)定。只有從質(zhì)和量兩方面細(xì)化國家生活中的“重大事項(xiàng)”，才能夠使此項(xiàng)工作真正做到有法可依。全國人大及其常委會討論、決定的事項(xiàng)一般都是根本的、長遠(yuǎn)的、重大的事項(xiàng)，所以應(yīng)由全國人大劃分國家重大事項(xiàng)的界限。同時(shí)在劃分時(shí)應(yīng)注意到有些事項(xiàng)需要量化，比如財(cái)政性投資重大工程項(xiàng)目，多大規(guī)模的建設(shè)項(xiàng)目須經(jīng)全國人大的討論和認(rèn)可?有些則不能量化，比如地方人大在立法實(shí)踐中，在甲省被列為重大事項(xiàng)，而在乙省就未被列入重大事項(xiàng)。重大事項(xiàng)本身就是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，在國家發(fā)展的不同時(shí)期表現(xiàn)不同。重大事項(xiàng)決定權(quán)的立法屬于動(dòng)態(tài)性立法，范圍劃分宜粗，具體規(guī)定宜細(xì)。同時(shí)，出臺該法規(guī)也為正確處理好全國人大決定權(quán)與中央決策權(quán)、國務(wù)院行政權(quán)和兩院司法權(quán)的關(guān)系提供法律依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，從而增強(qiáng)全國人大及其常委會依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的可操作性、權(quán)威性和有效性。

二、國家生活中的重大事項(xiàng)決策過程及決定權(quán)分析

國家生活中重大事項(xiàng)的醞釀決策本身就是一個(gè)極為復(fù)雜的過程。以“三峽工程”這一國家重大事項(xiàng)的論證、決策為例，三峽工程經(jīng)歷了中共中央和國務(wù)院作出決策動(dòng)議過程(1950－1986年)；政府部門牽頭組織專家論證過程(1986－1989年)；國務(wù)院審批可行性研究報(bào)告過程(1990－1992年)；提交七屆全國人大第五次會議審議、決定過程(1992年4月3日在七屆全國人大五次會議上通過)。由此可見，重大事項(xiàng)決策過程經(jīng)歷了很多的環(huán)節(jié)，并且，在不同問題的決策過程中，國家政治中樞的各個(gè)組成部分所起的具體作用也不完全一樣；全國人民代表大會作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的最后審議和決策過程只是這個(gè)決策過程的一個(gè)環(huán)節(jié)，但也是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，它履行了絕對必要的法律手續(xù)。

在當(dāng)代中國，國家政治中樞對重大事項(xiàng)決策醞釀工作的一般特點(diǎn)是：其一，這個(gè)過程是由中共中央領(lǐng)導(dǎo)。與黨在一個(gè)時(shí)期的基本路線及其方針、政策相一致，并以中共中央對各方面意見的綜合為基礎(chǔ)。其二，決策醞釀工作大多是由國務(wù)院具體組織實(shí)施的，但吸收各方面專家、官員參加；國務(wù)院提供決策工作所需的費(fèi)用，并對全國人大負(fù)責(zé)。其三，全國政協(xié)以及有關(guān)社會團(tuán)體等也配合中共中央和國務(wù)院做必要的決策咨詢、參謀和協(xié)調(diào)服務(wù)。從以上分析可以看出：在全國人民代表大會行使“決定—決策權(quán)”之前，中共中央、國務(wù)院、全國政協(xié)及國家政治中樞中其他與某一個(gè)特定問題相關(guān)的組成部分，要協(xié)同進(jìn)行大量決策前的準(zhǔn)備工作或系統(tǒng)內(nèi)的初步?jīng)Q策工作；在全國人民代表大會依法作出正式的全局性決策之后，負(fù)責(zé)組織實(shí)施重大決策的國家機(jī)關(guān)也依然有組織、指揮工作要做，這其中包括一系列局部的、具體的決策工作。因此，當(dāng)代中國對重大事項(xiàng)問題的決策過程實(shí)際上是由兩個(gè)前后銜接的階段所構(gòu)成。

重大事項(xiàng)決定權(quán)涉及到不同國家機(jī)關(guān)的權(quán)力分工，因此，全國人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)問題上必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，注意處理好與其他國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系和其他關(guān)系。依筆者之見，行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)，關(guān)鍵需要提高三種認(rèn)識：

一是要認(rèn)識到全國人大及其常委會行使重大事項(xiàng)決定權(quán)是人民管理國家事務(wù)的主要途徑，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的憲法根本原則。因?yàn)?，“既然政治機(jī)構(gòu)保證公共空間，即保證在某個(gè)既定社會內(nèi)部個(gè)體之間的互利關(guān)系，因而，它協(xié)調(diào)與指揮集體事務(wù)的角色，就只有在獲得了全體人民贊同的條件下，才能夠具有法律的特性，這是符合邏輯的。”

二是要認(rèn)識到通過全國人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，把黨的主張變?yōu)閲乙庵荆欣诜謸?dān)黨和政府的決策風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，有利于加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于黨的各項(xiàng)路線、方針、政策的貫徹落實(shí)。

三是要認(rèn)識到?jīng)Q定權(quán)是全國人大最主要、最基本的權(quán)力。它較之監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)更富有剛性，如果能充分行使，最能體現(xiàn)人民當(dāng)家作主政治制度的優(yōu)越性。

同時(shí)也要處理好三種關(guān)系：

首先，處理好討論、決定重大事項(xiàng)和行使監(jiān)督權(quán)的關(guān)系。我們通常說的人大四權(quán)，即立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既不是孤立的也不是對等的。從國家憲政的角度講，國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)可概括成兩方面的權(quán)力：一是代表人民行使議決權(quán)，包括立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)等，這體現(xiàn)了國家權(quán)力的性質(zhì)和來源；二是監(jiān)督權(quán)，包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，這體現(xiàn)了人民對國家權(quán)力的規(guī)范和制約。

人大四權(quán)之間的關(guān)系，應(yīng)是你中有我、我中有你、相互聯(lián)系、配合行使的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說。前三權(quán)屬于同—性質(zhì)，我們稱之為議決權(quán)。所有議案，不論是法案、重大事項(xiàng)案、人事任免案，都需要以會議的形式集體進(jìn)行審議，經(jīng)過表決方能通過，并具有一定法律效力。議決權(quán)的行使又同監(jiān)督權(quán)的行使互為表里。保證憲法和法律的有效實(shí)施，部分變更、調(diào)整國家計(jì)劃或預(yù)算，重大工程建設(shè)項(xiàng)目等，都是國家政治、經(jīng)濟(jì)生活中的重大事項(xiàng)，全國人大及其常委會就這些重大事項(xiàng)作出決定，既是行使決定權(quán)，也是進(jìn)行法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，是人大決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)兩權(quán)的配合行使。我們在研究人大討論、決定重大事項(xiàng)的性質(zhì)時(shí)，不應(yīng)從概念和定義出發(fā)，更不宜把四權(quán)截然分開。應(yīng)當(dāng)說，人大制定討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定，主要是為了保障和規(guī)范決定權(quán)的行使，同時(shí)也有利于加強(qiáng)監(jiān)督工作，有利于兩權(quán)的配合行使。

其次，要處理好全國人大行使決議權(quán)與國務(wù)院行使行政管理決定權(quán)的關(guān)系。憲法和法律規(guī)定，全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，國務(wù)院是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，在管理國家事務(wù)和社會事務(wù)上，全國人大具有重大事項(xiàng)決定權(quán)。國務(wù)院具有執(zhí)行權(quán)和行政管理決定權(quán)。要正確認(rèn)識和處理全國人大討論、決定重大事項(xiàng)和國務(wù)院討論、決定重大事項(xiàng)的關(guān)系。對重大事項(xiàng)，人大可以討論、決定。政府從行政管理的角度也可以討論、決定。但人大行使決定權(quán)同政府行使決定權(quán)在性質(zhì)、地位、作用、法律效力上都不相同。從執(zhí)行程序的角度上看，全國人大對重大事項(xiàng)所作出的決定，對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員具有約束力。國務(wù)院對自己的行政決策所組織的實(shí)施，則沒有這種普遍約束力。

最后，要處理好全國人民代表大會與常務(wù)委員會行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的關(guān)系。哪些重大事項(xiàng)應(yīng)由全國人民代表大會決定，哪些應(yīng)由人大常委會來決定，這給實(shí)踐帶來了一定的操作難題。在我國，全國人民代表大會是國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，常委會是其常設(shè)機(jī)關(guān)，對其負(fù)責(zé)。這種政權(quán)組織體制的設(shè)計(jì)模式和我國現(xiàn)階段的國力水平都決定了全國人民代表大會不可能經(jīng)常召開會議，造成了人民代表大會行使權(quán)力事實(shí)上的有限性。雖然法律沒有明確劃分二者行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的范圍，但從理論和實(shí)踐上，我們認(rèn)為二者還是應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別的。所以全國人民代表大會應(yīng)對國家生活中特別重大事項(xiàng)行使決定權(quán)，而其他國家生活中大量的重大事項(xiàng)應(yīng)交由全國人民代表大會常務(wù)委員會行使。

三、對國家生活中的重大事項(xiàng)決策的幾點(diǎn)建議

一是選準(zhǔn)議題，公開決策。全國人大及其常委會應(yīng)圍繞黨和國家的中心任務(wù)和工作確定議題，圍繞人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題確定議題，圍繞“經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重大改革方案或重大措施”確定議題。如財(cái)政性投資的重大工程項(xiàng)目：磁懸浮列車、青藏鐵路、南水北調(diào)工程等，都應(yīng)列入重大項(xiàng)目。當(dāng)前人民群眾關(guān)心的分配制度改革、教育體制改革、醫(yī)療體制改革等議題，這些議題關(guān)系到千家萬戶，關(guān)系到許多人的切身利益，不是教育部或者衛(wèi)生部一個(gè)部門所能解決的，都應(yīng)列入國家重大事項(xiàng)中。同時(shí)要像政府工作報(bào)告的形成那樣，反復(fù)醞釀、討論、修改、征求意見，集思廣益，過程公開有利于決策的科學(xué)與民主。由于我們的輿論工作習(xí)慣于宣傳和通告決策的最后“結(jié)果”，因此導(dǎo)致整個(gè)決策過程一般不為人們所了解。如何把正常的決策過程及時(shí)公開化，使人們有知情權(quán)、參與權(quán)、意見表達(dá)權(quán)，以增強(qiáng)人們對政府決策過程和有關(guān)決策的意義的理解，這是黨和政府面對的一項(xiàng)重要課題。

二是規(guī)范程序，依法決策。全國人大在審議、決定國家生活中重大事項(xiàng)問題時(shí)應(yīng)當(dāng)特別重視具體程序方面的問題，比如，議案的提出、議案的審議、議案的表決、決議或決定的公布、對決議作出后如何貫徹實(shí)施等方面，都需要不斷完善和規(guī)范。同時(shí)，程序的規(guī)范性需要由法律提供保障，要對其法律效力作出剛性的、可操作性的規(guī)定。人大作出的決議或決定，缺乏有效的監(jiān)督措施，就可能變成一紙空文。實(shí)際上有些重大問題只有通過人民代表大會討論、決定，才更有合法性和權(quán)威性。應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步制定全國人民代表大會決定重大事項(xiàng)的單項(xiàng)法規(guī)。2007年1月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，在規(guī)范各級人大常委會與“一府兩院”的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系方面，作了許多制度性的創(chuàng)新。《監(jiān)督法》從保證人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律地位出發(fā)，規(guī)定了各級人大常委會有權(quán)決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大問題。為了保證各級人大常委會能夠及時(shí)了解重大問題，并對“一府兩院”在重大問題上作出的決定進(jìn)行有針對性的具體監(jiān)督，《監(jiān)督法》創(chuàng)設(shè)了在人大閉會期間由各級人大常委會對“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告進(jìn)行審議的制度。這一制度增加了各級人大常委會對“一府兩院”實(shí)施憲法和法律活動(dòng)監(jiān)督的主動(dòng)性和經(jīng)常性，保證了各級人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)在重大問題和重大事項(xiàng)上的決定權(quán)。這對于進(jìn)一步健全和完善社會主義民主政治建設(shè)、規(guī)范國家生活中重大事項(xiàng)決定權(quán)問題具有開拓性的里程碑意義。

三是理順關(guān)系，科學(xué)決策。重大事項(xiàng)的提出，必須通過民主的方式，采取議案的方法進(jìn)行，由法定機(jī)關(guān)或法定提案人依照法定的程序提請人大或常委會審議。從實(shí)際過程看，國家生活中重大事項(xiàng)議案大多由國務(wù)院提出議案，而全國人大代表提出的議案能夠進(jìn)入議程的很有限。當(dāng)然，這里不排除代表議案的質(zhì)量等問題。如何將代表議案同國家重大事項(xiàng)有機(jī)結(jié)合，使全國人大代表所提議案與國家的重大事項(xiàng)“掛鉤”，是否可以借鑒美國國會議案提案的一些做法。雖然在美國國會，議案只能由國會議員提出，同時(shí)總統(tǒng)和政府部門的議案也是改頭換面后由議員提出，但是議員就任何議題提出議案，不受任何限制，提多少、提什么，誰也無權(quán)干涉。這就使議員提出的議案涉及美國國家大政方針、重大利益或全國關(guān)注的議題成為可能。就其議案程序與議案過程來看，有值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的地方。實(shí)際上，我國全國人大代表提出議案的基本對象，恰恰應(yīng)當(dāng)是國家的重大事項(xiàng)。我們將“國家的重大事項(xiàng)”加以規(guī)范和明確，全國人大代表的提案權(quán)與其有機(jī)銜接，最終使得“審議國家重大事項(xiàng)”與“代表議案審議制度”之間建立起密切的聯(lián)系。

對于國家生活中重大事項(xiàng)決定權(quán)這個(gè)問題的關(guān)注體現(xiàn)了科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、文明執(zhí)政的基本理念，同時(shí)，這也是實(shí)現(xiàn)國家生活中重大事項(xiàng)決策過程的公開化、民主化、科學(xué)化、規(guī)范化的核心意義之所在。