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內(nèi)容摘要：本文對日本行政資產(chǎn)和美國聯(lián)邦政府資產(chǎn)的資產(chǎn)分類、法律體系以及資產(chǎn)管理的管理原則、管理內(nèi)容和管理機構(gòu)、職能等方面進行了介紹，并對我國政府資產(chǎn)管理體制改革提出以下政策建議：（1）建立健全相關(guān)法律、法規(guī)和監(jiān)督體系；（2）實行分類管理；（3）在管理體制架構(gòu)設(shè)計上，應(yīng)遵循“集中管理、分散使用”的原則；（4）實行嚴格的預(yù)算管理，費用預(yù)算由政府資產(chǎn)的集中（綜合）管理機構(gòu)統(tǒng)一管理和分配；（5）做好基礎(chǔ)工作。

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關(guān)鍵詞：政府資產(chǎn)管理日本美國

一、日本行政資產(chǎn)管理的基本情況

在日本，與我國政府資產(chǎn)相近（或?qū)?yīng)）的概念是行政資產(chǎn)。行政資產(chǎn)指國家為行政目的而擁有的資產(chǎn)，即國家擁有的公共物產(chǎn)。

與其他國家政府資產(chǎn)管理體制比較，日本行政資產(chǎn)管理體制的最大特點是，行政資產(chǎn)管理納入國有資產(chǎn)管理的大框架之下進行管理。因此，研究日本行政資產(chǎn)管理體系，首先要理解日本國有資產(chǎn)管理大體系。

（一）日本國有資產(chǎn)的概念、分類和管理

根據(jù)資產(chǎn)的所有者性質(zhì)不同，日本把資產(chǎn)劃分為私有資產(chǎn)、公有資產(chǎn)和國有資產(chǎn)。私有資產(chǎn)是指私人所有的資產(chǎn)；公有資產(chǎn)是指各地方政府（都道府縣或市町村）所有的資產(chǎn)；國有資產(chǎn)是指國家所有的資產(chǎn)（日語稱為國有財產(chǎn)）。

國有資產(chǎn)根據(jù)資產(chǎn)的用途可以分為兩類：行政資產(chǎn)和普通資產(chǎn)（也稱受益資產(chǎn)，是行政資產(chǎn)之外的國有資產(chǎn)）。行政資產(chǎn)進一步可以分為公用資產(chǎn)、公共資產(chǎn)、皇室資產(chǎn)和企業(yè)資產(chǎn)（參見表1）。

日本對國有資產(chǎn)實行分類管理，把國有資產(chǎn)管理分為綜合管理、行政資產(chǎn)管理和普通資產(chǎn)管理及處理三類（日本《國有資產(chǎn)法》中規(guī)定：“管理”指資產(chǎn)的取得、維護、保管以及運用的行為；“處理”指資產(chǎn)所有權(quán)以及其他資產(chǎn)權(quán)失去的行為。）。綜合管理包括國有資產(chǎn)管理事務(wù)的綜合協(xié)調(diào)及相關(guān)制度的制定等。國有資產(chǎn)的綜合管理和普通資產(chǎn)管理以及處理均由日本財務(wù)省的財務(wù)局負責。財務(wù)省是日本國有資產(chǎn)的主管部門。

表1國有資產(chǎn)的分類以及種類

行政資產(chǎn)管理指政府辦公樓、公務(wù)員宿舍等行政資產(chǎn)的管理事務(wù)。具體包括行政資產(chǎn)的取得、維護、保管和運用，以及在各省、廳之間資產(chǎn)管理權(quán)的變更等。行政資產(chǎn)原則上由使用單位（各省、廳）自行負責管理。

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（二）日本行政資產(chǎn)管理的法律體系

日本行政資產(chǎn)管理采取法制化管理形式。其特點：一是日本行政資產(chǎn)管理是在國有資產(chǎn)管理的法律框架之中，沒有關(guān)于行政資產(chǎn)管理的專門法律；二是關(guān)于行政資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)有三個層次（參見圖1）。

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圖1日本國有資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)體系

●最高層次的法律：在進行行政資產(chǎn)管理時，主要以《國有資產(chǎn)法》（《國有資產(chǎn)法》制定于1948年，是日本國有資產(chǎn)管理最基本的法律，它是根據(jù)日本新憲法的規(guī)定，在大正十年制定的舊資產(chǎn)法（日語為財產(chǎn)法）基礎(chǔ)上修訂而成的。）為法律依據(jù)，同時還受《財政法》和《會計法》的管制，一些情況還適用《民法》。

●特別法律：針對《國有資產(chǎn)法》中沒有規(guī)定的事項或特例事項規(guī)定的法律，屬于第二層次的法律。例如：《國有資產(chǎn)特別措施法》、《國家公務(wù)員宿舍法》等。

●配套的實施細則、行政命令：為執(zhí)行《國有資產(chǎn)法》和各特別法而制定的實施細則，以及中央政府各部門對其下屬機構(gòu)下達的帶有行政命令的規(guī)定，屬于第三個層次。

（三）日本行政資產(chǎn)管理的基本原則

日本行政資產(chǎn)管理的最基本原則是：“妥善管理、有效使用”。具體體現(xiàn)為：（1）集中統(tǒng)一與分散管理的方式相結(jié)合，確保國有資產(chǎn)的有效運用；（2）必須明確國有資產(chǎn)管理機構(gòu)及其負責人、受托管理機構(gòu)及其負責人管理國有資產(chǎn)的權(quán)限和責任；（3）在新設(shè)、重組、廢除行政機構(gòu)導(dǎo)致行政資產(chǎn)過?；虿蛔愕那闆r發(fā)生時，應(yīng)確保國有資產(chǎn)的用途調(diào)整、取得，以及相應(yīng)的管理權(quán)和責任的變更能有效進行；（4）建立健全國有資產(chǎn)管理賬簿，確保行政資產(chǎn)的取得、變動、喪失等情況記錄完整。

（四）日本行政資產(chǎn)管理機構(gòu)和職能

日本國有資產(chǎn)的管理機構(gòu)按照其特點分為執(zhí)行機構(gòu)（執(zhí)行機構(gòu)是完成國有資產(chǎn)管理事務(wù)的行政機構(gòu)。）、咨詢機構(gòu)（咨詢機構(gòu)是國有資產(chǎn)管理的咨詢機關(guān)，在財務(wù)省設(shè)置了“財政制度等審議會”等三個國有資產(chǎn)審議會。審議會除了具有對財務(wù)大臣以及財務(wù)局局長等提出的咨詢事項進行調(diào)查審議、回答的職能以外，還有政策建議職能。）和監(jiān)督機構(gòu)（監(jiān)督機構(gòu)由國會、會計檢查院和總務(wù)省構(gòu)成。國會是日本最高權(quán)力機關(guān)，擁有國家行政的調(diào)查權(quán)以及在法律上決定審議事項的權(quán)利；會計檢查院負責每年對國有資產(chǎn)的收付進行會計檢查；總務(wù)省負責監(jiān)察行政機構(gòu)業(yè)務(wù)的實施狀況并予以指導(dǎo)。）三類。在執(zhí)行機構(gòu)中，根據(jù)管理事務(wù)的層次不同，又進一步分為國有資產(chǎn)的綜合管理機構(gòu)、行政資產(chǎn)管理機構(gòu)和普通資產(chǎn)管理及處理機構(gòu)。

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圖2日本國有資產(chǎn)管理的機構(gòu)

行政資產(chǎn)管理的綜合管理機構(gòu)為財務(wù)省的財務(wù)局，責任機構(gòu)為相關(guān)各個省、廳。財務(wù)省大臣是國有資產(chǎn)綜合管理的負責人；相關(guān)的省、廳長是行政資產(chǎn)管理的負責人。日本行政資產(chǎn)的管理機構(gòu)及流程參見圖2和圖3。

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圖3行政資產(chǎn)管理的各執(zhí)行機構(gòu)

由于行政資產(chǎn)所在地分布全國各地，因此，不可能完全由各省廳總部直接負責?！秶匈Y產(chǎn)法》規(guī)定各行政資產(chǎn)管理的執(zhí)行機構(gòu)可以委托給其下屬機構(gòu)、地方的公共團體或地方的政府部門進行管理，并將委托管理情況向財務(wù)大臣匯報。各省廳總部一般將各地的行政資產(chǎn)委托其下屬或外派機構(gòu)負責管理。

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（五）管理內(nèi)容、流程

日本行政資產(chǎn)的管理具體包括行政資產(chǎn)的取得、維護、保管、運用等。

行政資產(chǎn)的取得是行政資產(chǎn)管理的第一過程，是行政資產(chǎn)發(fā)生重大變動的階段。為了審查、掌握預(yù)算及政府各部門資產(chǎn)的取得情況，有利于從全局出發(fā)平衡各政府部門間資產(chǎn)的分布，《國有資產(chǎn)法》賦予財務(wù)省大臣行使行政資產(chǎn)管理的統(tǒng)一審批權(quán)。

為取得行政資產(chǎn)以及有關(guān)行政資產(chǎn)的大的修繕和工程改良，各省廳（執(zhí)行機構(gòu)）需向財務(wù)省（綜合管理機構(gòu)）遞交詳細記載預(yù)算、經(jīng)費支出等內(nèi)容的申請書，由財務(wù)省對取得行政資產(chǎn)的協(xié)議書進行審查、批復(fù)。審查內(nèi)容主要是判斷取得行政資產(chǎn)的合法性、妥當性以及資產(chǎn)評估的合理性（參見圖4）。對于新建建筑物，由國土交通省負責招標。

圖4行政資產(chǎn)的取得流程

行政資產(chǎn)的維護、保管是使資產(chǎn)維持良好狀態(tài)，充分發(fā)揮資產(chǎn)效用的行為。關(guān)于行政資產(chǎn)的維護、保管，對應(yīng)行政資產(chǎn)的不同種類制定了各種法規(guī)。道路、河川、海岸、港灣等公共資產(chǎn)，其管理的好壞直接影響國民生活和國民經(jīng)濟的發(fā)展，且利害關(guān)系復(fù)雜，制定了特別法對其進行規(guī)范管理。行政資產(chǎn)的修繕、工程改良等也屬于資產(chǎn)維護、保養(yǎng)范疇，其行為受財政法、會計法的約束。

行政資產(chǎn)的喪失是指外部原因?qū)е碌男姓Y產(chǎn)的絕對減少。行政資產(chǎn)喪失流程見圖5。

圖5行政資產(chǎn)喪失流程

此外，《國有資產(chǎn)法》規(guī)定，為了合理、有效地管理國有資產(chǎn)，正確了解、掌握國有資產(chǎn)的現(xiàn)狀，各個省廳以及下屬機關(guān)必須建立國有資產(chǎn)臺賬，詳細記載行政資產(chǎn)的所在、數(shù)量、價格、喪失變更日期理由等內(nèi)容。財務(wù)省每年匯總、統(tǒng)計國有資產(chǎn)情況，將國有資產(chǎn)報告書上報內(nèi)閣，內(nèi)閣再將報告送交會計檢察院接受審計，次年度在國會報告。

二、美國聯(lián)邦政府資產(chǎn)管理的基本情況

1949年以前，美國聯(lián)邦政府資產(chǎn)的管理職能分屬于聯(lián)邦工程局、公共建筑管理局、財政部下屬的聯(lián)邦供應(yīng)局和合同爭議解決辦公室四個部門。這種管理體制存在職能重復(fù)、職責不清、效率低下、在提供辦公場所和設(shè)備方面管理混亂等問題。為建立經(jīng)濟高效的政府資產(chǎn)管理體制，當時的胡佛委員會就如何提高聯(lián)邦行政服務(wù)水平進行了研究，并提出如下建議：將上述四個機構(gòu)合并為一個機構(gòu)（即后來的聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局），代表聯(lián)邦政府履行集中管理聯(lián)邦政府資產(chǎn)的職能。在此研究的基礎(chǔ)上，美國國會于1949年制定了《聯(lián)邦政府資產(chǎn)與行政服務(wù)法》，并于當年7月1日經(jīng)杜魯門總統(tǒng)簽署后生效。根據(jù)該法規(guī)定，聯(lián)邦政府事務(wù)服務(wù)總局于法律生效當日正式成立，并被賦予集中管理聯(lián)邦政府資產(chǎn)及行政服務(wù)的采購和供應(yīng)、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置等的權(quán)力。

（一）美國聯(lián)邦政府資產(chǎn)管理的法律體系

美國聯(lián)邦政府資產(chǎn)管理采取法制化管理形式。其特點是聯(lián)邦政府資產(chǎn)管理的基本法律與相關(guān)的普適性法律相結(jié)合，共同完成聯(lián)邦政府資產(chǎn)的管理活動。

1.政府資產(chǎn)管理的基本法律主要有：《聯(lián)邦政府資產(chǎn)與行政服務(wù)法》、《聯(lián)邦財產(chǎn)管理法》、《聯(lián)邦采購政策辦公室法案》、《聯(lián)邦采辦政策法》、《聯(lián)邦采購合理化法案》等，確立了美國聯(lián)邦政府資產(chǎn)管理的政策、方法和組織管理體制。另外，針對聯(lián)邦政府資產(chǎn)管理的基本法律，政府有關(guān)部門還制定了若干相應(yīng)的實施細則和條例。

2.相關(guān)的普適性法律主要有：《合同糾紛法案》、《公共工程法案》、《小企業(yè)法》、《購買美國產(chǎn)品法》、《克林格爾——科亨法案》、《合同競爭法案》、《服務(wù)合同法案》等。

（二）美國聯(lián)邦政府資產(chǎn)管理的原則

美國聯(lián)邦政府資產(chǎn)管理的目標是：為各聯(lián)邦政府機構(gòu)提供采購管理、優(yōu)越的工作場所及相應(yīng)服務(wù)的專家解決方案，幫助他們?yōu)楣娞峁┙?jīng)濟高效的服務(wù)。

美國聯(lián)邦政府資產(chǎn)管理的總體原則是：“集中管理、分散使用”。

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（三）美國聯(lián)邦政府資產(chǎn)的管理機構(gòu)和職能

根據(jù)《聯(lián)邦政府資產(chǎn)與行政服務(wù)法》成立的美國聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局是美國政府資產(chǎn)管理體制中最高層次的管理執(zhí)行機構(gòu)。聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局由總局和其下設(shè)的11個地區(qū)分局兩個層次組成?？偩志珠L須經(jīng)參議院建議和同意后由總統(tǒng)任命和領(lǐng)導(dǎo)，有權(quán)制定《聯(lián)邦政府資產(chǎn)與行政服務(wù)法》及聯(lián)邦政府資產(chǎn)管理相關(guān)法律的實施細則和規(guī)章，并承擔向國會述職和報告的義務(wù)。

（四）美國聯(lián)邦政府資產(chǎn)管理概況

美國聯(lián)邦政府將政府資產(chǎn)分為動產(chǎn)（主要是公務(wù)車）和不動產(chǎn)（主要是辦公用房地產(chǎn)），實行分類管理。

1.房產(chǎn)管理

聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局下設(shè)的公共建筑服務(wù)處，是聯(lián)邦政府最大的國內(nèi)房產(chǎn)管理部門，負責對聯(lián)邦政府各部門及其分支機構(gòu)分布于全國各地的房產(chǎn)進行管理和服務(wù)，為聯(lián)邦政府各部門及其分支機構(gòu)提供辦公用房。所管房產(chǎn)共有7127處，總面積約33億平方英尺。

●產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。聯(lián)邦政府機構(gòu)占用的房產(chǎn)中大部分產(chǎn)權(quán)屬于聯(lián)邦政府所有，少部分是向私人房產(chǎn)主租用的。

●管理內(nèi)容。聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局負責辦公用房的日常運營管理、辦公用房的需求預(yù)測、基建計劃的制定、新建辦公樓的前期設(shè)計、對投標公司的評估、審查和工程質(zhì)量的監(jiān)督、檢查、驗收以及自有房產(chǎn)的維護保養(yǎng)等工作。

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●使用與費用預(yù)算。美國聯(lián)邦政府的房產(chǎn)全部歸聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局管理，其他部門使用房產(chǎn)要向聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局交納租金，租金中包括房屋維護和日常清潔的費用。根據(jù)政府資產(chǎn)的預(yù)算定額（見附錄），國會對租金標準予以審定。用于租房的經(jīng)費，納入各部門預(yù)算中，多用房就要多花錢，鼓勵用房單位努力節(jié)約空間，高效利用辦公條件。

●新建和維修。政府部門辦公用房的新建、大的修繕預(yù)算列入聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局預(yù)算中，由行政服務(wù)總局向國會申請；聯(lián)邦政府機構(gòu)辦公用房的新建及維修項目有一套嚴格的審批程序，對立項、基建及維修標準和工程招標等做了明確的規(guī)定。建設(shè)及維修費用納入預(yù)算管理。工程立項后，一般是通過電視、廣播、報紙等新聞媒介公開向社會招標，透明度很高。因此，通常都是由施工力量雄厚、信譽好的私營建筑公司中標承建，從而保證了工程的高質(zhì)量、短周期和低造價。

●處置。房產(chǎn)的處置由聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局負責，通常是與地方政府進行交換，在經(jīng)過評估后認為合理即進行交易。

2.地產(chǎn)管理

聯(lián)邦政府在全國擁有24億公頃土地，其中用于辦公樓、商品儲藏的2550萬公頃為專項用地。聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局依照法律，作為聯(lián)邦政府的代表，對所轄的土地提出利用和處理計劃，向占用土地的政府部門提供資產(chǎn)評估、市場預(yù)測、營銷、經(jīng)濟分析和土地出售等服務(wù)。

3.公務(wù)用車管理

美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有59.4萬輛車，其中郵政用車占1／3，軍事用車(不含軍用坦克等武裝車輛)占1／4。汽車的購置、維修等項費用體現(xiàn)在各個使用部門的預(yù)算中，由各使用部門向國會申請。經(jīng)國會批準，統(tǒng)一由聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局按政府采購辦法來進行。政府采購價格比市場價格要低20%~30%。每輛車都有專用的信用卡用于加油、日常維修。為了加強政府車輛管理，政府的車輛都使用專門的牌照，讓公眾和社會媒體來進行監(jiān)督，私自使用政府車輛的行為將會受到嚴厲的懲處。

需要說明的是，聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局有責任對各部門提供服務(wù)，但各個部門也并非必須要向聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局購買服務(wù)。但從實際執(zhí)行情況看，由于聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局有規(guī)模優(yōu)勢，并有一支專業(yè)化的談判隊伍，可以從市場上獲得較低的價格，各部門通常還是選擇通過聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局購買服務(wù)。

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三、對我國政府資產(chǎn)管理體制改革的啟示

（一）建立健全相關(guān)法律、法規(guī)和監(jiān)督體系

日美兩國都通過法律明確了政府資產(chǎn)的主管部門，分清了責任，明確了權(quán)力；并通過監(jiān)督部門或法律、法規(guī)對政府資產(chǎn)管理的審計、報告、信息披露等監(jiān)督工作予以規(guī)范。從而保證了政府資產(chǎn)管理的有效進行。我國在政府資產(chǎn)管理上還很不規(guī)范，與之相關(guān)的法律和規(guī)章不健全。為了加強我國政府資產(chǎn)的管理，應(yīng)該制定和完善相關(guān)的法律、法規(guī)，建立監(jiān)督體系。

（二）實行分類管理

美國按資產(chǎn)性質(zhì)分為動產(chǎn)和不動產(chǎn)；日本按資產(chǎn)用途，將國有資產(chǎn)分為行政資產(chǎn)和普通資產(chǎn)。日本政府資產(chǎn)的分類與我國將國有資產(chǎn)分為行政事業(yè)性國有資產(chǎn)和企業(yè)性國有資產(chǎn)的方式類似。各國在分類方法上雖然有差異，但對政府資產(chǎn)實行分類管理上認識基本一致。

（三）在管理體制架構(gòu)設(shè)計上，應(yīng)遵循“集中管理、分散使用”的原則

在日本，行政資產(chǎn)由各省廳分散使用和管理，但由財務(wù)省及其下設(shè)的財務(wù)局負責行政資產(chǎn)管理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作；在美國，則是由聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局對聯(lián)邦政府資產(chǎn)進行集中統(tǒng)一管理，各政府部門根據(jù)相關(guān)制度規(guī)定以及通過與聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局之間的協(xié)議分散使用聯(lián)邦政府資產(chǎn)。我國的中央政府資產(chǎn)管理體制改革，應(yīng)借鑒日美經(jīng)驗，強化國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局在我國中央政府資產(chǎn)管理中的統(tǒng)一協(xié)調(diào)功能。

（四）實行嚴格的預(yù)算管理，費用預(yù)算由政府資產(chǎn)的集中（綜合）管理機構(gòu)統(tǒng)一管理和分配

日本、美國的預(yù)算費用要通過財務(wù)省（日本）、國會（美國）審定和批準。費用預(yù)算由政府資產(chǎn)的集中（綜合）管理機構(gòu)統(tǒng)一管理和分配的做法，既可保證各政府部門辦公用房能夠合理配置，消除苦樂不均現(xiàn)象；也有利于節(jié)約開支，降低費用。

（五）做好基礎(chǔ)工作

日美兩國政府資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)工作較為規(guī)范，能及時、準確、詳細地掌握政府資產(chǎn)運行的全部情況。結(jié)合我國目前正在進行的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制改革，應(yīng)該強化各部門政府資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)工作，要求各部門及時、準確地提供政府資產(chǎn)運行的詳細資料，以充分掌握政府資產(chǎn)的分布、使用情況。

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參考文獻

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〔5〕PublicBuildingsAmendmentsof1972，/media/pdf/public_buildings_act.pdf.

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