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摘要:中國加入WTO后,民營化已經(jīng)成為中國自來水行業(yè)改革的新取向?公共選擇理論和新公共管理理論?政府規(guī)制和政府再造理論的不斷發(fā)展和完善為自來水行業(yè)民營化改革提供了理論基礎(chǔ),而現(xiàn)行自來水行業(yè)存在的主要弊端?民營化改革的優(yōu)勢和法律法規(guī)的不斷完善,不僅使民營化改革已經(jīng)成為一種必然趨勢,更加快了自來水行業(yè)的民營化進(jìn)程?

關(guān)鍵詞:自來水行業(yè);民營化;政府改革

中國自來水行業(yè)作為公用事業(yè),一直以來被稱作經(jīng)濟(jì)體制改革尚未觸及的最后一個自然壟斷領(lǐng)域,是市場經(jīng)濟(jì)的“邊疆”?近幾年來,隨著改革的不斷深入,市場制度和民營部門開始不斷進(jìn)入從前被國有部門壟斷的一個個領(lǐng)域?從2001年底中國加入WTO之后開始,國家相繼出臺了多項推動自來水等公用事業(yè)行業(yè)市場化?民營化政策,中國開始了自來水行業(yè)民營化的進(jìn)程?特別是黨的十六屆三中全會進(jìn)一步提出“要大力發(fā)展和積極引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)”?“放寬市場準(zhǔn)入?允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施?公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”,更加快了中國自來水行業(yè)民營化的進(jìn)程?可以說當(dāng)前以特許經(jīng)營模式為主的自來水行業(yè)民營化和市場化改革正在逐步展開?

1相關(guān)概念的界定

經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論認(rèn)為,公用事業(yè)(pubicutilities)是指郵政?電信?供電?供水?供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品?服務(wù)或由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)?其中,自來水行業(yè)是典型的公用事業(yè)行業(yè),它是和人們生產(chǎn)和生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè),其業(yè)務(wù)主要包括自來水的生產(chǎn)和供應(yīng)?排水和污水處理等,這些業(yè)務(wù)形成了一個相對封閉的產(chǎn)業(yè)鏈?自來水行業(yè)屬于自然壟斷性行業(yè),與一般競爭性行業(yè)相比,具有不可替代性?消費上的兼容性?地域性?公益性?規(guī)模性等基本特征?

自來水行業(yè)民營化,廣義上可以界定為自來水行業(yè)“更多依靠民間機(jī)構(gòu)?更少依賴政府來滿足公眾的需求?”民營化主要是針對自來水行業(yè)只能由國家來生產(chǎn)和經(jīng)營的傳統(tǒng)觀念,強(qiáng)調(diào)民間資本也應(yīng)該可以進(jìn)入該領(lǐng)域,將國有公營的自來水行業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間,在公用事業(yè)領(lǐng)域引入真正的市場機(jī)制?

要正確理解民營化的概念,還必須搞清楚非國有化?市場化?產(chǎn)業(yè)化等幾個基本概念?非國有化主要是為了避免政治上的麻煩,不直接使用“私有化”這個概念?自來水行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)本應(yīng)由政府來提供,即使將部分所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間由民間直接經(jīng)營,政府還要有重要的監(jiān)管責(zé)任,因此,叫非國有化,而叫私有化顯然是不恰當(dāng)?shù)?市場化主要針對以往自來水行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)完全靠國家計劃統(tǒng)一安排和提供,轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)通過市場競爭的方式,提供產(chǎn)品和服務(wù)?提高服務(wù)水平和生產(chǎn)效率?而產(chǎn)業(yè)化主要是針對自來水行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)價格機(jī)制僵硬,政府?企業(yè)?消費者之間缺乏互動機(jī)制,強(qiáng)調(diào)購買?交易?成本?投入產(chǎn)出等觀念?民營化?非國有化?市場化?產(chǎn)業(yè)化等概念雖然不同,但其實質(zhì)卻可以簡單地概括為“政府引導(dǎo)?社會參與?市場運作”?

自來水行業(yè)民營化只是世界各國民營化進(jìn)程中的一部分,之所以對自來水行業(yè)民營化給予特殊關(guān)注,是由自來水行業(yè)本身的特點決定的?一是自來水行業(yè)是民眾所必須,特別是水質(zhì)好壞關(guān)系民眾健康,需要審慎對待;二是作為計劃經(jīng)濟(jì)的最后領(lǐng)地,自來水行業(yè)民營化改革相對于其他領(lǐng)域的改革相對滯后;三是人們在討論民營化時總是小心翼翼的,討論的民營化含義也是狹義的,主要是指將國有公營的自來水行業(yè)的所有權(quán)或者經(jīng)營權(quán)全部或者部分地向民間轉(zhuǎn)移,從而引入市場機(jī)制;四是民營化改革所需要的法律制度保障方面的改革才剛剛起步,在民營化改革過程中顯得依據(jù)不足?可見,民營化改革是自來水行業(yè)改革的必然趨勢,需要我們積極探索改革的有益方式,并給予特別關(guān)注?

2公用事業(yè)民營化改革的理論基礎(chǔ)

自來水行業(yè)等公用事業(yè)民營化的理論基礎(chǔ)是由米爾頓·弗里德曼奠定的,他的《資本主義與自由》?《自由選擇》兩本捍衛(wèi)自由市場的力作,為自來水行業(yè)民營化改革提供了強(qiáng)有力的理論支撐?20世紀(jì)七八十年代以來,彼得·德魯克?薩瓦斯(美國“民營化”大師,公用事業(yè)民營化理論的直接倡導(dǎo)者和先驅(qū))?普爾?斯潘等人的研究和著作,都對自來水行業(yè)民營化改革起到了推動作用?

2.1自來水行業(yè)既具備生產(chǎn)階段引入競爭所需要的條件,又具備供給階段進(jìn)行壟斷經(jīng)營的基礎(chǔ),這為民營化提供了可能?

不可否認(rèn),作為特殊的自然壟斷產(chǎn)業(yè),自來水行業(yè)具有獨特的契約問題——因巨額專用投資產(chǎn)生的沉淀成本削弱了市場競爭的功效?但自來水行業(yè)提供的商品或者服務(wù)所具有的排他性?消費公平性?生產(chǎn)環(huán)節(jié)可分性以及現(xiàn)代人民生活必需性,使其與一般商品的生產(chǎn)與消費?供給與需求完全相同?這說明,自來水行業(yè)具備引入民間資本和市場競爭的必要條件:一方面,自來水行業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)可以定價,經(jīng)企業(yè)按照商業(yè)原則和實際需求作出生產(chǎn)或消費的決策和選擇,只要預(yù)期可以獲利,企業(yè)(包括民營企業(yè))就可以生產(chǎn)和提供自來水產(chǎn)品和服務(wù);另一方面,低廉的價格?良好的服務(wù)是消費者的永恒追求,一般消費者都會選擇資質(zhì)較好?價格低廉?服務(wù)滿意的企業(yè),自來水行業(yè)也不例外?但需要強(qiáng)調(diào)一點,政府允許自來水行業(yè)民營化,決不意味著政府在此方面責(zé)任的讓渡?由于自來水行業(yè)依靠固定的管線網(wǎng)絡(luò)提供產(chǎn)品和服務(wù),加之自來水與百姓生活密切,政府必須對自來水的生產(chǎn)和供給進(jìn)行有效的監(jiān)管,以避免民營化后給社會經(jīng)濟(jì)以及人民生活帶來負(fù)面影響?

2.2公共選擇理論和新公共管理理論的不斷發(fā)展是自來水行業(yè)民營化改革的直接理論來源?

公共選擇理論和新公共管理理論是當(dāng)代公共行政管理改革的主導(dǎo)理論?公共選擇理論(publicchoice)揭示了與市場選擇相對的公共領(lǐng)域的選擇問題,并試圖從政府與社會的互動關(guān)系中尋求公共產(chǎn)品生產(chǎn)問題的答案?該理論認(rèn)為,沒有任何理由可以證明自來水行業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)必須由政府和機(jī)構(gòu)來提供,政府應(yīng)盡量不直接干預(yù)企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)活動,而應(yīng)該更多地發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用?也只有這樣,才能解決市場失靈和政府失靈的問題?總之,“公共選擇運動指出了官僚組織的某些問題,提出了一種可供選擇的方法,它為公共部門退出某些生活領(lǐng)域提供了理論依據(jù)?”

新公共管理理論是20世紀(jì)70年代末西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界興起的一個新的研究領(lǐng)域,它為自來水行業(yè)民營化改革提供了又一理論支持?該理論最顯著的特征是將市場機(jī)制引入政治領(lǐng)域?該理論認(rèn)為,公共部門和私人部門之間的管理不存在實質(zhì)性的差異,主張將市場機(jī)制引入政府內(nèi)部,并將在私人部門被證明行之有效的成功經(jīng)驗引入政府部門,提高政府部門的管理績效和水平?該理論主張應(yīng)打破由公共部門壟斷公共產(chǎn)品和服務(wù)的局面,讓更多的民營部門參與公共產(chǎn)品和服務(wù)供給,從而提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量和效率?正如薩瓦斯所說:“它是一系列創(chuàng)造性改革的通用標(biāo)簽,其最顯著的特征就是將市場機(jī)制引入政治領(lǐng)域?民營化顯然屬于新公共管理理論的主流,體現(xiàn)了新公共管理理論的所有特征?從這個意義上說,民營化就是新公共管理理論?”

2.3政府規(guī)制?政府再造等政府改革基本理論的不斷發(fā)展和完善為城市公用事業(yè)民營化改革提供了直接理論依據(jù)?

現(xiàn)代政府改革理論最具有代表性的就是政府規(guī)制理論和政府再造理論?其中,現(xiàn)代政府規(guī)制理論主張政府應(yīng)該不斷放松規(guī)制,在自來水行業(yè)將大量的經(jīng)營性職能以承包合同?特許經(jīng)營等方式外包給私人企業(yè),在其生產(chǎn)和經(jīng)營過程中不斷引入市場機(jī)制,管理方式也由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理?而政府再造理論則主張在政府管理中引入市場導(dǎo)向的價值觀,以為公民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)為目標(biāo)?其典型代表,一是奧斯本·蓋布勒提出的企業(yè)化政府模式,核心是把市場機(jī)制引入政府管理,可以說是用市場機(jī)制重塑政府形象的典范;二是彼得斯提出的未來政府的幾種戰(zhàn)略構(gòu)想和模式,即市場化政府?參與式政府?彈性化政府,這幾種未來的政府模式的核心要素都是降低政府,尤其是職業(yè)公務(wù)員在社會中的作用;三是第三部門理論主張由不以盈利為目的的民間組織承擔(dān)公益性的社會服務(wù)職能,建立位于政府和私人之間的非政府組織;四是公私伙伴關(guān)系理論,主張將政府與私人的管理與被管理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠降鹊暮献骰锇殛P(guān)系?可見,這些政府改革的基本理論的實質(zhì)與民營化的實質(zhì)是一致的,即政府引導(dǎo)?社會參與?市場運作?

3城市公用事業(yè)民營化改革的現(xiàn)實要求

自新中國成立以來,我國一直把自來水行業(yè)視為公益性事業(yè),與長期以來的低工資政策相適應(yīng),自來水行業(yè)一直采取的是“多虧多補(bǔ)?少虧少補(bǔ)?不虧不補(bǔ)”的低價格?高財政補(bǔ)貼的機(jī)制,價格基本上不受供求關(guān)系和成本變動的影響?隨之而來的績效不佳現(xiàn)象也日漸顯現(xiàn),如生產(chǎn)效率低下?產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量低下?資本投入不足?管理方法落后等,一度使我國自來水行業(yè)的發(fā)展陷入舉步維艱的境地?自來水行業(yè)民營化改革勢在必行?這主要是由以下兩個方面的因素所決定的,一是現(xiàn)行自來水行業(yè)存在的主要弊端;二是民營化改革在吸納投資?提高資本運營效率等方面表現(xiàn)出來的強(qiáng)大優(yōu)勢?

3.1現(xiàn)行自來水行業(yè)存在的主要弊端

第一,虧損經(jīng)營,財政補(bǔ)貼沉重?目前,我國自來水行業(yè)普遍存在虧損運營的現(xiàn)象?其主要原因有自來水行業(yè)不合理的價格形成機(jī)制,原材料?燃料?勞務(wù)成本上升較快,經(jīng)營管理不善,設(shè)備老化更新較慢等,加之自來水行業(yè)一般都具有一定的福利性和公益性特征,使得自來水行業(yè)自身的改革舉步維艱?為了維持社會穩(wěn)定,地方政府和財政無可奈何地背負(fù)起了補(bǔ)貼虧損的沉重包袱?據(jù)統(tǒng)計,2002—2005年,自來水行業(yè)實現(xiàn)的銷售利潤率均為-1%左右,全行業(yè)凈資產(chǎn)收益率為-0.15%左右,有將近50%的企業(yè)虧損?另外,當(dāng)前我國自來水行業(yè)投資融資主體單一,雖然近幾年國家對自來水行業(yè)投資力度不斷加大,但還是難以滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善人民生活的需要?對于自來水行業(yè)來說,資金不足仍然是最主要的問題,企業(yè)虧損狀況得不到根本扭轉(zhuǎn),加之政府財政近幾年投入不足,使得自來水行業(yè)經(jīng)營更加困難,尋求新的投融資渠道是當(dāng)務(wù)之急?

第二,自來水行業(yè)缺乏積極性?主動性?創(chuàng)造性,導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)效率低下,服務(wù)質(zhì)量差?自來水行業(yè)原則上屬于自然壟斷行業(yè),其生產(chǎn)?經(jīng)營?投資等重大企業(yè)活動和決策都必須由政府安排;產(chǎn)品和服務(wù)的價格也完全由政府制定,企業(yè)沒有任何的自主權(quán);經(jīng)營者由代表政府意志的公用事業(yè)局委派和考核;虧損也通過公用事業(yè)局獲取財政補(bǔ)貼……也就是說,當(dāng)前的自來水行業(yè)還籠罩著濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩?其直接結(jié)果就是嚴(yán)重壓抑了自來水企業(yè)和職工群眾的積極性?主動性?創(chuàng)造性,服務(wù)質(zhì)量較差?部分自來水企業(yè)只把滿足最基本的供求作為經(jīng)營目標(biāo),企業(yè)不敢也不愿多投入,不愿擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模,不愿進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新,寧可讓現(xiàn)有的生產(chǎn)設(shè)備閑置,從而導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)效率低下?加之,政府介入?政府壟斷?缺乏競爭?冗員過多以及缺乏責(zé)任機(jī)制?監(jiān)督機(jī)制和激勵機(jī)制,從而導(dǎo)致自來水行業(yè)擔(dān)負(fù)了一些本不該擔(dān)負(fù)的責(zé)任,導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下?服務(wù)質(zhì)量低劣?

3.2自來水行業(yè)民營化改革的優(yōu)勢

第一,吸納社會閑置資金,拓寬自來水行業(yè)投融資渠道,減輕國家財政負(fù)擔(dān)?在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,有兩個明顯的趨勢:一是城鎮(zhèn)化發(fā)展速度,預(yù)計到2030年我國將有50%的人口變成城鎮(zhèn)人口;二是建設(shè)小康社會,黨的十六大明確提出,到2020年全面建設(shè)小康社會,這時的小康社會不僅是城鎮(zhèn)的小康,更重要的是農(nóng)村的小康,農(nóng)村也將逐步建立和城鎮(zhèn)一樣的自來水基礎(chǔ)設(shè)施?現(xiàn)有的自來水行業(yè)很難滿足我國城鎮(zhèn)化建設(shè)和小康社會建設(shè)不斷加快的需要,這就需要不斷加大自來水行業(yè)建設(shè)和投資的力度?從目前情況而言,單靠政府融資是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,應(yīng)當(dāng)充分利用民間存在的大量閑置資金,一方面拓寬了自來水行業(yè)的投融資渠道,解決了政府投入不足?資金緊張的問題;另一方面也為廣大的民間資本提供了發(fā)展機(jī)遇?自來水行業(yè)雖是自然壟斷行業(yè),利潤不高,但市場廣闊且收益穩(wěn)定,風(fēng)險比較低,民間資本可以進(jìn)入且有利可圖,發(fā)展前景比較廣闊?九屆人大一次會議上,憲法修正案把非國有經(jīng)濟(jì)成分當(dāng)作社會主義經(jīng)濟(jì)的重要組成部分寫進(jìn)了憲法,這為民間資本參與自來水等公用事業(yè)提供了法律上的保障,而自來水等公用事業(yè)的改革又為民間資本的參與提供了現(xiàn)實的契機(jī),這無疑極大地調(diào)動了民間資本參與自來水行業(yè)的積極性?

第二,民間資本的參與,可以提高企業(yè)的運營效率和服務(wù)質(zhì)量?民營資本的參與,意味著在自來水行業(yè)引入了有效的競爭機(jī)制,徹底打破了“公共物品”的壟斷性供給,徹底改變了政企不分的格局,使自來水行業(yè)的產(chǎn)權(quán)明晰化,特別是價格機(jī)制的引入?通過政府職能轉(zhuǎn)換?風(fēng)險的合理分配機(jī)制,可以有效保證投資運營效率的提高?同時,自來水行業(yè)民營化后能夠為公民提供更好的服務(wù)?因為自來水行業(yè)民營化能增強(qiáng)自來水經(jīng)營主體的競爭意識,對現(xiàn)有的自來水行業(yè)帶來一種無形的壓力,并迫使它們提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量,改善服務(wù)態(tài)度,提高服務(wù)質(zhì)量?特別是在構(gòu)建小康社會的過程中,隨著人們生活水平的不斷提高,人們越來越追求高質(zhì)量的服務(wù),這也要求自來水行業(yè)改變其現(xiàn)有的服務(wù)狀況,提高服務(wù)的質(zhì)量和客戶對企業(yè)的忠誠度?

4自來水行業(yè)民營化改革的法律依據(jù)

相關(guān)法律?法規(guī)?政策紛紛出臺,為自來水行業(yè)民營化創(chuàng)造了條件?例如,2001年12月11日,國家計委發(fā)出了《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》,指出要“逐步放寬投資領(lǐng)域?”“除國家有特殊規(guī)定的以外,凡是鼓勵和允許外商投資進(jìn)入的領(lǐng)域,均鼓勵和允許民間投資進(jìn)入;鼓勵和引導(dǎo)民間投資以獨資?合作?聯(lián)營?參股?特許經(jīng)營等方式,參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目建設(shè)?”2002年1月,國家計委發(fā)出《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見》,指出要積極鼓勵非國有經(jīng)濟(jì)在更廣泛的領(lǐng)域參與服務(wù)業(yè)發(fā)展,放寬公用事業(yè)等行業(yè)的市場準(zhǔn)入?國家計委在2002年3月4日公布新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)》中,原禁止外商投資的電信和燃?xì)?熱力?供排水等城市管網(wǎng)首次被列為對外開放領(lǐng)域,國家在城市公用事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)擴(kuò)大開放政策逐步到位?中華人民共和國建設(shè)部2002年12月27日出臺的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》要求,以促進(jìn)市政公用行業(yè)發(fā)展為目的,加快推進(jìn)市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程,引入競爭機(jī)制,建立政府特許經(jīng)營制度,盡快形成與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的市政公用行業(yè)市場體系,推動全面建設(shè)小康社會?鼓勵社會資金?外國資本采取獨資?合資?合作等多種形式,參與市政公用設(shè)施的建設(shè),形成多元化的投資結(jié)構(gòu)?以上這些政策?法律和法規(guī)的出臺為自來水行業(yè)民營化改革打開了廣闊通途,從此,自來水行業(yè)的民營化改革走上了有法可依的健康發(fā)展道路,在實踐中也逐步形成了深圳模式?長沙模式?沈陽模式等民營化改革的具體方案,為自來水行業(yè)的民營化改革提供了豐富的實踐經(jīng)驗?

總之,自來水行業(yè)民營化改革已經(jīng)成為一種必然趨勢?但我們也應(yīng)該清楚地看到,自來水行業(yè)民營化改革又是一項系統(tǒng)的工程,是一個涉及面極廣的需要更多的改革配套運行的復(fù)雜的動態(tài)系統(tǒng)工程,需要科學(xué)的指導(dǎo),需要全社會的共同努力,需要政治?經(jīng)濟(jì)?社會?文化等方面的互動和相互促進(jìn),這就決定了我國自來水行業(yè)民營化改革是一個漸進(jìn)和緩慢的過程,需要有計劃有步驟的推進(jìn)?

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