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發(fā)票管理是稅收征管的重要環(huán)節(jié)，是稅務(wù)部門有效掌握稅源和監(jiān)控稅源的基礎(chǔ)性工作和有效措施。但長期以來，發(fā)票管理一直是我們地稅務(wù)部門管理的薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)票管理制度不健全，納稅人不按規(guī)定使用發(fā)票，消費(fèi)者不按規(guī)定取得發(fā)票等問題一直是發(fā)票管理中存在的突出問題。因此進(jìn)一步強(qiáng)化發(fā)票的管理，打擊發(fā)票違法違章行為，維護(hù)正常稅收秩序，堵塞稅收漏洞，提高稅收征管質(zhì)量，成為當(dāng)前稅收工作的一項重要內(nèi)容。

一、發(fā)票管理中存在的問題

目前，發(fā)票管理的現(xiàn)狀是發(fā)票管理循環(huán)管道不閉合，發(fā)票管理職責(zé)不明確，難以實現(xiàn)系統(tǒng)的發(fā)票管理和檢查；一些納稅人受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，無視稅收法律、法規(guī)，利用發(fā)票管理上的漏洞，采取各種手段進(jìn)行偷、逃稅和各種違法犯罪活動，不但造成了稅款的大量流失，而且破壞了正常的經(jīng)濟(jì)秩序，不利于整個社會的誠信程度的提高。目前，地稅部門在發(fā)票管理上存在的問題有以下幾個方面：（一）基層稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)票管理制度不健全《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》雖然對發(fā)票從印制、領(lǐng)夠、開具、保管、檢查、罰款等做了相應(yīng)的規(guī)定，但在實際工作中，我們沒有對發(fā)票管理的各個環(huán)節(jié)做出具體的規(guī)章制度。在日常工作中，由于制度不健全，內(nèi)部管理銜接不暢，使發(fā)票管理環(huán)節(jié)偏松。突出表現(xiàn)在放票把關(guān)不太嚴(yán)密，許多發(fā)票管理制度得不到貫徹，如發(fā)票驗舊換新制度、存根聯(lián)繳銷制度、發(fā)票管理期限制度、發(fā)票填開制度、填開發(fā)票登記備查制度等。在實際工作中沒有一個可操作的具體的發(fā)票管理辦法，發(fā)票管理的隨意性較大且不統(tǒng)一，還沒有形成一個系統(tǒng)的發(fā)票管理體系。

（二）各級地稅機(jī)關(guān)對發(fā)控稅管理的重視程度不夠。

地稅部門對發(fā)票管理在思想上還沒有引起足夠的重視，認(rèn)為地稅發(fā)票犯不了大錯誤，不值得花太多的精力，對當(dāng)前地稅發(fā)票中存在的制假販假和使用假發(fā)票、白條入帳、拒開發(fā)票、不使用發(fā)票等的危害性認(rèn)識不足，在日常征管工作中，一部分稅務(wù)人員對發(fā)票控稅在思想認(rèn)識方面還有一定的差距，錯誤的認(rèn)為，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)以征收管理為主，在稅款征收入庫方面投入的精力大，而在發(fā)票管理的各個環(huán)節(jié)上重視不夠，特別是在日常的征收管理中缺少了發(fā)票的監(jiān)控管理。

（三）地稅部門對發(fā)票的科學(xué)管理滯后。

近幾年來，國家稅務(wù)總局對增值稅專用發(fā)票的管理采取了許多新的措施，研究制定了不少制度和辦法，實施了金稅工程，建立了全國協(xié)查系統(tǒng)。但對地稅普通發(fā)票的管理措施還相對滯后，不管是防偽水平，還是檢驗系統(tǒng)，都與專用發(fā)票有很大距離。還沒有一套切合實際工作需要的嚴(yán)密細(xì)致的發(fā)票管理制度，沒有建立強(qiáng)大快速的真假票檢驗系統(tǒng)。

（四）發(fā)票檢查力度跟不上在基層稅務(wù)機(jī)關(guān)中沒有設(shè)立專門的發(fā)票管理機(jī)構(gòu)，不能經(jīng)常性開展發(fā)票的專項檢查和日常檢查。在征收管理工作中，我們只側(cè)重了涉稅的檢查，而對發(fā)票的檢查沒有得到足夠的重視。管理人員和征收人員在工作中發(fā)現(xiàn)納稅人有發(fā)票違法違章的行為，由于多種原因，未能完全按《稅收征管法》和《發(fā)票管理辦法》的規(guī)定進(jìn)行處罰，或著久拖不辦。在發(fā)票檢查方面，我們還缺少行之有效的方法和手段，加之內(nèi)部執(zhí)法責(zé)任制度不健全，造成稅務(wù)機(jī)關(guān)對發(fā)票違法違章行為的檢查力度不夠，沒有形成有效的震懾作用。

（五）個別用票單位內(nèi)部發(fā)票管理制度不健全。

個別用票單位內(nèi)部發(fā)票管理制度不健全，又對《發(fā)票管理辦法》及實施細(xì)則以及近年來頒發(fā)的加強(qiáng)發(fā)票管理的規(guī)定不夠了解，從而導(dǎo)致內(nèi)部發(fā)票管理的混亂，在工作中分不清哪些行業(yè)用國稅發(fā)票，哪些行業(yè)用地稅發(fā)票，對真假發(fā)票識別不準(zhǔn)，把“白條”當(dāng)發(fā)票充當(dāng)原始憑證記帳也時有發(fā)生，經(jīng)常調(diào)換發(fā)票管理員，幾年來用了多少本發(fā)票，繳銷了多少本發(fā)票，經(jīng)手人是誰不夠清楚，這給發(fā)票管理和檢查帶來了很大困難。

（六）納稅人的納稅意識薄弱。

雖然經(jīng)過多年的稅法宣傳，但依法納稅、誠信納稅在一部分納稅人頭腦中沒有真正形成，“查出來我倒霉，查不出我賺著”的思想還有一定市場。個別納稅人為了達(dá)到偷稅的目的，不惜以身試法，利用發(fā)票大肆偷稅。特別是隨著金稅工程的深入開展，國稅發(fā)票管理進(jìn)一步加強(qiáng)，一些制假分子就把目標(biāo)投向了地稅發(fā)票是上，具調(diào)查，在有的地區(qū)地稅假發(fā)票泛濫相當(dāng)嚴(yán)重，且有曼延之勢。

（七）消費(fèi)者索取發(fā)票的主動性和積極性不高實行“以票控稅”是要以用票量來反映納稅人的經(jīng)營收入，讓每個消費(fèi)者都索取發(fā)票是至關(guān)重要的，雖然我們采取了一系列的宣傳措施，效果也很明顯，但是，由于我們?nèi)肆?、物力、財力有限，宣傳的廣度、深度都不夠。至使消費(fèi)者不能從維護(hù)國家稅收利益和經(jīng)濟(jì)秩序角度出發(fā)積極索取發(fā)票，也沒有清楚地認(rèn)識到消費(fèi)索要發(fā)票即是自己的義務(wù)更是自己的權(quán)利。目前，還有很多消費(fèi)者索取發(fā)票的主動性和積極性不高，消費(fèi)后只要方便、快捷、節(jié)時、節(jié)錢，便一走了之。據(jù)調(diào)查，在個體私營經(jīng)濟(jì)中，消費(fèi)量較大的餐飲業(yè)要票率為40%左右，洗浴業(yè)要票率為20%左右，娛樂業(yè)要票率為10%，這說明“以票控稅”工作的潛力還很大，應(yīng)采取有效的措施提高消費(fèi)者的索票率。

二、加強(qiáng)發(fā)票控稅管理的主要措施和設(shè)想

對發(fā)票究竟應(yīng)該怎么管，才能讓廣大納稅人安全有效地取得和使用發(fā)票，也讓稅務(wù)部門能最大限度地實現(xiàn)以票控稅，一直是我們地稅部門研究和探索的課題。盡管各地采取了一些相應(yīng)的措施，取得了一定成效，但由于措施單一，效果不明顯，未能從根本和源頭上解決問題，發(fā)票管理客觀上要求我們必須采取有效措施，將發(fā)票管理的各項內(nèi)容、各個環(huán)節(jié)有機(jī)的結(jié)合起來，形成完整的管理體系，切實加強(qiáng)發(fā)票管理，以確保稅收收入的實現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，堵塞發(fā)票控稅管理漏洞。

當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)當(dāng)及時修訂出臺新的《發(fā)票管理辦法》，把近幾年來稅務(wù)機(jī)關(guān)探索形成的行之有效的成功經(jīng)驗，以法規(guī)的形式確立下來，使得管理行為有法可依，有章可循。同時，針對基層發(fā)票管理制度落實不嚴(yán)的問題，將發(fā)票管理工作進(jìn)行量化、細(xì)化，堅持從嚴(yán)、從細(xì)、從實的管理，制定具體的發(fā)票管理辦法。并把發(fā)票管理工作與征管質(zhì)量考核相結(jié)合，與崗位目標(biāo)責(zé)任制考核相結(jié)合，實行嚴(yán)格的考核和獎罰制度，確保各項工作落到實處。通過嚴(yán)格落實發(fā)票管理制度，把好發(fā)票領(lǐng)、用、存的審核和管理關(guān)。按照“哪出哪回”的原則，在發(fā)票的發(fā)售環(huán)節(jié)，應(yīng)制定和實行嚴(yán)格的發(fā)售管理辦法和程序，針對不同納稅信譽(yù)等級、不同性質(zhì)、不同規(guī)模的納稅人，做好發(fā)票的限量發(fā)售和驗舊換新等發(fā)售制度、發(fā)票的定期繳銷制度和填開發(fā)票登記備查制度，在發(fā)票發(fā)售環(huán)節(jié)既要方便納稅人依法納稅，又要防止發(fā)票泛濫失控，要從源頭上預(yù)防各類發(fā)票違法違章行為的發(fā)生。按照“誰管理誰負(fù)責(zé)”的原則，在發(fā)票管理環(huán)節(jié)做好發(fā)票的日常管理、檢查和監(jiān)督輔導(dǎo)工作，把發(fā)票違法違章現(xiàn)象遏制在萌芽狀態(tài)。按照“誰的責(zé)任誰受罰”的原則，在發(fā)票管理的各個環(huán)節(jié)上明確崗位責(zé)任制，防止發(fā)票管理工作中出現(xiàn)的責(zé)任心不強(qiáng)或權(quán)利濫用現(xiàn)象的發(fā)生。再有，對用票單位和個人也應(yīng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定制定各項制度，如發(fā)票管理員制度、發(fā)票領(lǐng)購制度、發(fā)票填開制度、發(fā)票保管制度、發(fā)票繳銷制度、發(fā)票管理獎懲制度等。只有建立統(tǒng)一規(guī)范的發(fā)票管理制度，并嚴(yán)格執(zhí)行，才能確保發(fā)票管理的各個環(huán)節(jié)銜接暢通和良好循環(huán)。

（二）提高發(fā)票控稅管理的思想認(rèn)識要提高稅務(wù)人員對發(fā)票管理工作的認(rèn)識，切實把發(fā)票管理提高到是提高征管質(zhì)量和抓好稅收收入的高度來認(rèn)識，決不能認(rèn)為完成了稅收任務(wù)就是管好了稅收。我們應(yīng)該認(rèn)識到，發(fā)票作為經(jīng)濟(jì)生活中的收付憑證，在整個社會經(jīng)濟(jì)生活中，特別是在稅收征管及財務(wù)管理中的作用越來越大，它是進(jìn)行稅源控管和計稅的依據(jù)。發(fā)票這道防線一放松，就會擾亂整個發(fā)票管理秩序，就會給經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法犯罪打開方便之門，給我們稅收征管工作帶來很大的難度，導(dǎo)致國家稅收的流失。要充分認(rèn)識到稅務(wù)機(jī)關(guān)管好了發(fā)票，也就控制了稅源，挖掘了稅收潛力，管住了稅收。

（三）加強(qiáng)發(fā)票檢查，嚴(yán)厲打擊發(fā)票違法違章行為。

在基層稅務(wù)機(jī)關(guān)中成立發(fā)票的專管機(jī)構(gòu)，集中精力，集中力量管好發(fā)票。堅持日常發(fā)票管理與發(fā)票檢查相結(jié)合，管理與檢查并重。在做好日常發(fā)票管理的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)發(fā)票檢查工作，要認(rèn)識到這項工作的重要性和緊迫性，要將發(fā)票檢查與整頓和規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序相結(jié)合，把發(fā)票檢查作為向管理要收入的突破口，定期開展發(fā)票專項檢查，切實做好發(fā)票的日常檢查，以查促管，進(jìn)一步堵塞發(fā)票管理漏洞。一是在發(fā)票檢查中對納稅人取得的不符合規(guī)定的票據(jù)，堅決從成本費(fèi)用中剔除，并依法給予處罰。二是對拒開發(fā)票、開假票和使用非法發(fā)票、票據(jù)的納稅人，要給予嚴(yán)厲的懲處。針對個體私營業(yè)戶分布廣泛，納稅意識淡薄，稅務(wù)機(jī)關(guān)難于管理的特點(diǎn)，我們要建立發(fā)票違章舉報、獎勵制度，設(shè)立舉報電話，集中專人，晝夜值班，保證隨時接到舉報，隨時進(jìn)行查處。凡舉報發(fā)票違章經(jīng)查實后，對舉報人每次給予一定的獎勵，以鼓勵舉報人的積極性。三是明確檢點(diǎn)，確保檢查質(zhì)量。針對部分業(yè)戶使用假發(fā)票現(xiàn)象，把查處重點(diǎn)放在集中打擊假發(fā)票上。結(jié)合整頓經(jīng)濟(jì)稅收秩序，定期開展大規(guī)模的發(fā)票打假、制假活動。四是注重檢查方法，保證檢查效果。針對個體私營業(yè)戶發(fā)票違法違章行為隱蔽性強(qiáng)，取證難的特點(diǎn)，檢查中先從一些應(yīng)酬多、會議多、對外聯(lián)系多、取得發(fā)票多的單位查起，根據(jù)他們?nèi)〉玫?、已入賬的違規(guī)票據(jù)，順藤摸瓜，查處違規(guī)開票單位，能取得好的效果；或者按照行業(yè)進(jìn)行專項檢查，這便于發(fā)現(xiàn)問題和總結(jié)經(jīng)驗。在發(fā)票檢查中，對違法違章單位和個人嚴(yán)格按照《中華人民共和國稅收征收管理法》和《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》進(jìn)行處罰，嚴(yán)厲打擊利用發(fā)票偷稅的不法行為，以維護(hù)稅法的尊嚴(yán)。

（四）加強(qiáng)部門配合，加大管理力度。

加強(qiáng)各個部門之間的有效配合，形成對發(fā)票齊抓共管的局面。一是在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部，發(fā)票管理機(jī)關(guān)要將發(fā)票管理的新規(guī)定和新要求及時傳達(dá)給基層稅收管理單位和稽查單位，使他們在日常征管和檢查中落實、宣傳好這些規(guī)定和要求。同時，要求基層稅收管理單位和稽查單位要將工作中發(fā)現(xiàn)的發(fā)票管理中的問題及時反饋到發(fā)票管理單位，使他們采取有效措施，堵塞管理漏洞。二是稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)與財政、審計、監(jiān)察等部門取得聯(lián)系和配合，要求各單位在進(jìn)行消費(fèi)時，必須嚴(yán)格按照消費(fèi)行為索取合法發(fā)票；單位負(fù)責(zé)人對本單位取得的票據(jù)要嚴(yán)格審查，對不符合規(guī)定的堅決不予簽字報賬，嚴(yán)格控制違規(guī)票據(jù)入帳。三是與司法機(jī)關(guān)搞好協(xié)作，加大執(zhí)法力度。借助公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法力量，聯(lián)合出擊，共同查處發(fā)票違法違章的大案、要案。對拒不履行稅務(wù)機(jī)關(guān)處理決定的，移交法院強(qiáng)制執(zhí)行。嚴(yán)厲打擊發(fā)票違法違章行為，凈化稅收環(huán)境，整頓稅收秩序。

（五）強(qiáng)化服務(wù)意識，加強(qiáng)宣傳輔導(dǎo)工作。

在以前的稅收管理工作中，我們只注重了發(fā)票管理事后的監(jiān)督檢查力度，而忽略了發(fā)票管理事先的宣傳輔導(dǎo)工作。當(dāng)前，黨的十六大作出了支持東北老工業(yè)基地加快調(diào)整和改造的重大戰(zhàn)略部署。我們稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)優(yōu)化稅收服務(wù)，調(diào)整思維方式，在發(fā)票管理上也要增強(qiáng)服務(wù)意識，作好發(fā)票使用的宣傳輔導(dǎo)工作。一是要提高用票單位和廣大納稅人對發(fā)票的認(rèn)識，在充分利用好廣播、電視、報刊、公告、標(biāo)語、專欄、傳單等固定媒體的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件，采取各種渠道和形式把發(fā)票法規(guī)知識宣傳好，使廣大消費(fèi)者和用票單位能真正了解發(fā)票的用途和發(fā)票取得、使用、保管以及如何識別真假發(fā)票等方面的知識，鼓勵消費(fèi)者在消費(fèi)時索要發(fā)票，積極動員社會各界力量支持協(xié)助搞好發(fā)票管理工作，目前我們正在實行的發(fā)票兌獎活動就是一種很好的宣傳和普及發(fā)票知識的方式。二是提高用票單位和財務(wù)人員、發(fā)票管理員和開票員的發(fā)票業(yè)務(wù)知識水平。要求企業(yè)發(fā)票管理的崗位盡量固定，不得隨意調(diào)整，稅務(wù)機(jī)關(guān)要定期舉辦發(fā)票管理培訓(xùn)班，向他們系統(tǒng)地講解發(fā)票管理法規(guī)和有關(guān)業(yè)務(wù)知識。使他們能夠真正懂得如何管票、用票、識票，督促和幫助他們建立健全內(nèi)部發(fā)票管理機(jī)制。三是在日常稅收管理工作中，加強(qiáng)對納稅人正確使用發(fā)票的輔導(dǎo)工作，作到服務(wù)到戶，宣傳到位。通過宣傳要提高納稅人依法用票的自覺性，鼓勵消費(fèi)者索取發(fā)票的積極性，形成全社會共同協(xié)稅、護(hù)票的良好氛圍。

（六）積極開展發(fā)票兌獎活動。

2004年08月24日國家稅務(wù)總局下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)稅收征管工作的若干意見》中提出：加強(qiáng)發(fā)票管理，運(yùn)用“以票控稅”管理手段，堅持有獎發(fā)票制度，充分發(fā)揮發(fā)票控管稅源作用。根據(jù)文件精神，我們也應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，大膽解放思想，開拓創(chuàng)新，采取有效的措施，進(jìn)一步加強(qiáng)發(fā)票控稅力度，實現(xiàn)稅款應(yīng)收盡收。針對部分個體私營經(jīng)濟(jì)分布廣泛，行業(yè)眾多，而且有部分行業(yè)消費(fèi)量大，稅源分散，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)難于管理，群眾索取發(fā)票熱情不高的特點(diǎn)。我們應(yīng)積極組織開展發(fā)票兌獎和抽獎活動。在發(fā)票開獎時舉辦大型稅法宣傳活動，進(jìn)一步增強(qiáng)了消費(fèi)者依法索取發(fā)票的積極性。

而且因地制宜地在消費(fèi)領(lǐng)域，尤其是在第三產(chǎn)業(yè)中開展發(fā)票兌獎活動，有著十分重要的現(xiàn)實意義，地稅稅務(wù)部門也由此探索出了一條稅收專業(yè)性管理和社會群眾化管理相結(jié)合的道路。在多方面起到了促進(jìn)作用：一是實行發(fā)票兌獎的辦法來“以票控稅”，可以通過發(fā)票用量較真實地反映納稅人的實際經(jīng)營收入，從而真實體現(xiàn)納稅人應(yīng)繳納的稅款，在購票環(huán)節(jié)直接扣稅，實現(xiàn)稅款的應(yīng)收盡收。二是實行發(fā)票兌獎的辦法來“以票控稅”，將逐漸取代過去典調(diào)核稅、定期定額的征收辦法，改變了個體定額一統(tǒng)天下的局面，解決了核稅不準(zhǔn)、稅負(fù)不公的問題，使稅收征管進(jìn)一步加強(qiáng)；三是由于不辦理稅務(wù)登記就不能購買發(fā)票，在消費(fèi)者積極索取發(fā)票、稅務(wù)機(jī)關(guān)嚴(yán)厲打擊發(fā)票違章行為的情況下，那些不辦登記進(jìn)行逃稅的業(yè)戶會主動到稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理登記和領(lǐng)用發(fā)票，解決了漏征漏管戶的問題，使稅收管理進(jìn)一步加強(qiáng)。四是可以調(diào)動人民群眾參與稅收監(jiān)督、舉報不法經(jīng)營者不按規(guī)定使用發(fā)票的積極性，極大地彌補(bǔ)了稅收征管的不足和漏洞。五是把實施發(fā)票有獎管理作為強(qiáng)化稅收征管手段的具體措施來加強(qiáng)，逐步擴(kuò)大實施范圍和加速實施步驟，從而使發(fā)票有獎管理辦法適應(yīng)了從定額征收到查賬征收過渡的要求，也適應(yīng)了國家全面推廣稅控機(jī)的要求。

（七）推廣應(yīng)用稅控收款機(jī)加強(qiáng)對稅源真實性監(jiān)控。

稅控收款機(jī)實質(zhì)上是一種電子發(fā)票，2004年4月29日，國家稅務(wù)總局、財政部、信息產(chǎn)業(yè)部、國家質(zhì)檢總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推廣應(yīng)用稅控收款機(jī)加強(qiáng)稅源監(jiān)控的通知》，這對于我們地稅系統(tǒng)加強(qiáng)稅源監(jiān)控，堵塞稅收漏洞，維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，減少稅款流失必將起到十分重要的作用。我們應(yīng)當(dāng)把握好和利用好這個有利契機(jī)，先在規(guī)模較大的賓館、餐飲、服務(wù)業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)推廣，并逐步擴(kuò)大使用范圍。稅控收款機(jī)的使用解決了原有手開式發(fā)票中二次復(fù)寫、大頭小尾、發(fā)票隨身攜帶、隨意填開等缺陷，使?fàn)I業(yè)收入能夠真實的得到反映，也使開票方杜絕了使用假發(fā)票的違章行為。

（八）研發(fā)建立廣域發(fā)票查詢信息系統(tǒng)。

地稅部門應(yīng)該在全國或本省建立起一個暢通無阻的廣域的發(fā)票信息快速查詢系統(tǒng)，在發(fā)票查驗上實現(xiàn)上下聯(lián)通、跨區(qū)聯(lián)網(wǎng)。這樣，不但能使稅務(wù)機(jī)關(guān)及時地發(fā)現(xiàn)和打擊各種發(fā)票違規(guī)和偷騙稅行為，也增加了百姓對發(fā)票真?zhèn)闻袛嗟耐緩剑_(dá)到普及發(fā)票真?zhèn)闻袛嗟哪康?，更大限度的抵制假發(fā)票的蔓延。