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一、我國審計體制的現(xiàn)狀和評析

(一)對我國現(xiàn)行審計體制的評析

在建立國家審計制度的初期，我國選擇了隸屬于國務(wù)院的行政型模式。這種選擇是符合一定時期的國家政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境特點的。特別是在新舊體制轉(zhuǎn)軌時期，財經(jīng)領(lǐng)域中違法亂紀(jì)和有法不依的情況還十分嚴(yán)重，弄虛作假和會計信息失真現(xiàn)象仍比較普遍，內(nèi)部控制和財務(wù)管理不規(guī)范的狀況還沒有根本好轉(zhuǎn)；在這種情況下，實行政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政型審計模式，有利于更好地發(fā)揮審計監(jiān)督在維護(hù)財經(jīng)秩序，加強(qiáng)廉政建設(shè)，促進(jìn)依法行政，保障國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展方面的作用。主要體現(xiàn)在：一是有利于審計工作貼近政府出臺的各項改革措施和重要工作部署，圍繞經(jīng)濟(jì)工作中心，服務(wù)大局，切實加強(qiáng)對重點領(lǐng)域、重點部門和重點資金的審計監(jiān)督，促進(jìn)政府工作目標(biāo)和宏觀調(diào)控措施的貫徹落實。二是時效性比較強(qiáng)。在各級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的積極配合下，審計機(jī)關(guān)能夠更加直接、有效地實施審計監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)、處理和糾正各種違反國家財經(jīng)法規(guī)問題，積極配合有關(guān)部門查處大案要案，較好地發(fā)揮審計監(jiān)督在維護(hù)財經(jīng)秩序，促進(jìn)廉政建設(shè)，懲治經(jīng)濟(jì)犯罪中的作用，從而促進(jìn)政府各部門依法行政，加強(qiáng)管理，完善法制，建立健全宏觀調(diào)控體系。三是有利于各級人大更好地支持和監(jiān)督審計工作。按照我國《審計法》的規(guī)定，審計機(jī)關(guān)每年受政府委托要向人大常委會報告本級預(yù)算執(zhí)行情況及其他財政收支審計工作報告，這為各級人大了解、支持和監(jiān)督審計工作創(chuàng)造了條件。四是地方各級審計機(jī)關(guān)實行本級政府行政首長和上一級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，審計業(yè)務(wù)以上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。這種領(lǐng)導(dǎo)體制有利于增強(qiáng)地方審計機(jī)關(guān)的獨立性，也有利于審計系統(tǒng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)，使全國審計工作形成一個有機(jī)的整體。

審計機(jī)關(guān)成立以來，特別是黨的十五大以來，全國審計機(jī)關(guān)和廣大審計人員緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)工作中心，認(rèn)真履行審計監(jiān)督職責(zé)，全面開展預(yù)算執(zhí)行審計和其他各項審計工作，取得了顯著成績。同時，審計事業(yè)也得到了很大發(fā)展，初步建立了以憲法為根本、以審計法為核心的審計法律規(guī)范體系，形成了一支基本適應(yīng)工作需要的審計隊伍，審計工作開始走上了法制化、制度化、規(guī)范化的軌道。因此，從總體上講，我國現(xiàn)行審計體制是符合現(xiàn)階段國情的，能夠較．好地保障審計機(jī)關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。這些年來，從中央到地方，各級黨委、政府越來越重視和支持審計工作，各級人大和有關(guān)部門對審計工作也給予了有力支持和配合，審計執(zhí)法環(huán)境有了明顯改善，為審計工作的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。但同時也應(yīng)看到，在實際工作中，由于一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)依法行政意識和水平還比較欠缺，對審計工作的重要性認(rèn)識不夠，加上其他一些客觀原因，憲法和審計法的有些規(guī)定沒有切實得到貫徹落實，現(xiàn)行審計體制下，還存在一些迫切需要研究解決的問題。具體表現(xiàn)在：

1．審計工作的開展受政府領(lǐng)導(dǎo)同志的認(rèn)識的影響

由于一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)同志對審計工作重要性認(rèn)識不足，法制觀念淡薄，在一定程度上影響了對本級政府預(yù)算執(zhí)行情況的審計監(jiān)督，少數(shù)地方政府和有關(guān)部門甚至干預(yù)這項工作的正常開展。主要原因是，這些地方政府領(lǐng)導(dǎo)在指導(dǎo)思想上，伯揭露問題過多難以承擔(dān)責(zé)任或影響政績，因而違反規(guī)定干預(yù)審計機(jī)關(guān)依法揭露和處理預(yù)算執(zhí)行中存在的I司題。有的還干預(yù)審計機(jī)關(guān)向本級人大常委會如實報告審計工作情況，人為地要求審計機(jī)關(guān)將一些重大違法違規(guī)問題刪去，特別是當(dāng)審計查出問題涉及到中央與地方利益關(guān)系時，往往從本地區(qū)利益出發(fā)，對審計發(fā)現(xiàn)的一些嚴(yán)重侵犯和損害中央利益的問題壓制不報，隱瞞事實真相，或避重就輕，輕描談寫。這種現(xiàn)象越到基層審計機(jī)關(guān)越是比較突出。

2．政府一把手領(lǐng)導(dǎo)審計工作還未完全到位

按照憲法和審計法的規(guī)定，審計工作應(yīng)由各級政府首長直接領(lǐng)導(dǎo)。但全國目前大約還有1／3左右的地方審計工作不是由政府首長直接領(lǐng)導(dǎo)。不少地方的審計工作名義上由政府首長直接分管，但實際上一把手很少過問審計工作，而是由其他領(lǐng)導(dǎo)分管或協(xié)管，而且往往是審計和財政工作由同一位領(lǐng)導(dǎo)分管，關(guān)系很不順，不利于審計機(jī)關(guān)對財政部門履行。正常的審計監(jiān)督職責(zé)。

3．在配備地方審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部時相應(yīng)的素質(zhì)與能力要求得不到保證

地方審計機(jī)關(guān)接受上一級審計機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，同時又是政府的職能部門，其負(fù)責(zé)人的任免、調(diào)動、獎懲等都系于本級人民政府，各級政府是審計機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)，審計機(jī)關(guān)不得做出偏向同級政府的選擇。在審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部配備上，一些地方較少考慮審計工作的特殊性，經(jīng)常未經(jīng)上一級審計機(jī)關(guān)的同意，就將一些不懂審計業(yè)務(wù)的干部安置到審計機(jī)關(guān)任職，從而造成審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)外行多、職數(shù)多的不正常現(xiàn)象。

4．審計機(jī)關(guān)履行審計職責(zé)所必需的經(jīng)費得不到保證

這在一定程度上影響了審計工作的正常開展。無論是按照世界各國的通行做法，還是從我國審計工作的發(fā)展趨勢來看，今后審計工作的重點是監(jiān)督國家財政收支。很顯然，審計機(jī)關(guān)與財政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。但目前我國審計機(jī)關(guān)的經(jīng)費又由同級財政部門審批，兩者關(guān)系明顯不順，審計工作不可避免地會受到制約，客觀上勢必會影響審計機(jī)關(guān)對財政部門的監(jiān)督力度。盡管我國《審計法》及其《實施條例》對審計機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費作了明確規(guī)定，要求列入財政預(yù)算，由本級政府予以保證。但從實際情況來看，由于各級政府及其財政部門都把審計機(jī)關(guān)視同一般行政機(jī)關(guān)，加上一些地方財力緊張，許多審計機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費得不到保證，特別是地、縣兩級審計機(jī)關(guān)經(jīng)費緊張的問題更加突出，影響了審計工作的正常開展。

5．中央審計力量嚴(yán)重不足

按照現(xiàn)行財務(wù)隸屬關(guān)系或國有資產(chǎn)監(jiān)管關(guān)系劃分，屬于審計署及其派出機(jī)構(gòu)審計的單位大約有3萬多個。從絕對量來看，還不到全國80萬個被審計單位的40%，但這些單位的資金量約占全國的70％左右。因此，必須加強(qiáng)對這些重點領(lǐng)域、重點部門和重點資金的審計監(jiān)督。但由于目前中央審計力量不足，每年實際審計的單位不到3000個，審計覆蓋面只有10％左右，有不少中央單位自審計署成立以來還從未接受過審計。以中央預(yù)算執(zhí)行審計為例，一級預(yù)算單位有100多個，每年只能審計50％左右，二三級預(yù)算單位的審計面只有20％；縣以上國稅局有3000多個，每年審計不足5％；海關(guān)系統(tǒng)有250個分關(guān)，每年只能審計20％。1998年機(jī)構(gòu)改革后，審計任務(wù)繁重與審計力量不足的矛盾越來越突出。

(二)我國審計體制的現(xiàn)狀

l．領(lǐng)導(dǎo)體制

審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制，是指審計機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系和審計機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。我國審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制有別于其他行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，它具有三個顯著的特征：一是審計機(jī)關(guān)直接受本級政府行政首長領(lǐng)導(dǎo)；二是地方審計機(jī)關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，同時受本級政府行政首長和上一級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)；三是地方審計機(jī)關(guān)的審計業(yè)務(wù)以上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。

2．機(jī)構(gòu)設(shè)置

我國審計機(jī)關(guān)有兩種，即中央審計機(jī)關(guān)和地方審計機(jī)關(guān)。中央審計機(jī)關(guān)是在國務(wù)院總理直接領(lǐng)導(dǎo)下的審計機(jī)關(guān)，即審計署。審計署是國務(wù)院的組成部門，是我國的最高審計機(jī)關(guān)，它具有雙重法律地位：一方面，它作為中央政府的組成部門，要接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的決定、命令，以獨立的行政主體從事活動，直接審計管轄范圍內(nèi)的審計事項；另一方面，審計署作為我國的最高審計機(jī)關(guān)，在國務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的審計工作。地方審計機(jī)關(guān)，是指省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府設(shè)立的審計機(jī)關(guān)。

3．審計機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)

審計法第十條規(guī)定：“審計機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，可以在其審計管轄范圍內(nèi)派出審計特派員。審計特派員根據(jù)審計機(jī)關(guān)的授權(quán)，依法進(jìn)行審計工作?！卑凑赵摋l規(guī)定，我國審計機(jī)關(guān)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)有兩類，即審計機(jī)關(guān)駐地方派出機(jī)構(gòu)和駐部門派出機(jī)構(gòu)。目前，審計署在地方18個城市設(shè)立了駐地方派出機(jī)構(gòu)，稱審計署駐xxx特派員辦事處。一些地方審計機(jī)關(guān)為便于工作也在其審計管轄范圍內(nèi)設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)。駐部門派出機(jī)構(gòu)，是審計機(jī)關(guān)派駐本級政府其他部門的審計機(jī)構(gòu)。現(xiàn)在審計署在國務(wù)院25個部門設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)，一些地方審計機(jī)關(guān)也根據(jù)實際情況設(shè)立了駐部門派出機(jī)構(gòu)。

審計機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)是審計機(jī)關(guān)派出的工作機(jī)構(gòu)，其審計職權(quán)依靠派出的審計機(jī)關(guān)授予。因此，它不是一級審計機(jī)關(guān)，而是審計機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，只能在審計機(jī)關(guān)授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義開展活動，作出具體行政行為。

4．審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免和人員配置

為保證審計機(jī)關(guān)及其審計人員依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，我國遵循國際慣例對審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免程序、撤換以及審計人員的任職條件等，都作了嚴(yán)格規(guī)定。審計署審計長的任免程序是：由國務(wù)院總理提名，全國人民代表大會決定人選，全國代表大會閉會期間由全國人民代表大會常務(wù)委員會決定任免；審計署副審計長由國務(wù)院任免。全國人民代表大會有權(quán)罷免審計長。地方審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免程序是：正職領(lǐng)導(dǎo)人由本級政府行政首長提名，本級人民代表大會常務(wù)委員會決定任免，報上一級人民政府備案；副職領(lǐng)導(dǎo)人由本級人民政府任免。另外，地方各級審計機(jī)關(guān)正職和副職領(lǐng)導(dǎo)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級審計機(jī)關(guān)的意見。

在任期內(nèi)撤換審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，必須符合下列條件之一：一是審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人因犯罪被追究刑事責(zé)任；二是因嚴(yán)重違法失職受到行政處分；三是因身體健康原因不宜繼續(xù)擔(dān)任審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的；四是有不符合國家規(guī)定的其他任職條件的。否則，不得隨意撤換審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。

審計監(jiān)督是一項原則性強(qiáng)、業(yè)務(wù)要求高的工作，要求審計人員要有較高的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)，具備與其所從事的審計工作相適應(yīng)的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力。具體來說，審計機(jī)關(guān)配備的審計人員既應(yīng)當(dāng)熟悉有關(guān)的法律、法規(guī)和政策，掌握審計及相關(guān)專業(yè)知識，有一定的審計或者其他相關(guān)專業(yè)工作經(jīng)驗，具有調(diào)查研究、綜合分析、專業(yè)判斷和文字表達(dá)能力，又要遵守依法審計、客觀公正、職業(yè)謹(jǐn)慎、實行回避、保守秘密等職業(yè)道德。

5．經(jīng)費來源

審計機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費保證，是審計機(jī)關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的條件。在我國立法中，行政機(jī)關(guān)的經(jīng)費問題一般不在法律、行政法規(guī)中作出規(guī)定。但考慮到審計機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是對政府的財政收支進(jìn)行審計監(jiān)督，與政府財政部門存在著直接的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，這與其他行政機(jī)關(guān)是不同的。因此，審計法規(guī)定，審計機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費列入財政預(yù)算，由本級人民政府予以保證。

二、改革1完善我國現(xiàn)行審計體制的必然性和現(xiàn)實可能性

(一)我國審計體制改革的必然性

應(yīng)該看到，相對于立法型審計體制而言，行政型審計體制具有較濃厚的內(nèi)部監(jiān)督色彩。我國實行行政模式審計體制，國務(wù)院是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而審計機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的組成部門去監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)自身，力度肯定會受到一定的影響，特別是政府某些行政活動有悖于法律，或在行政活動中存在短期行為，或者發(fā)生區(qū)域利益、行政級次利益、部門單位利益沖突時，尤其會影響審計機(jī)關(guān)的獨立性。而獨立性是審計的“生命線”，沒有獨立性，客觀、公正地進(jìn)行審計監(jiān)督便無從談起，審計重要作用的發(fā)揮則屬奢望。因此，對我國現(xiàn)行審計體制進(jìn)行改革具有其必然性。

如何對我國現(xiàn)行審計體制進(jìn)行改革，當(dāng)前主要有如下幾種觀點：

1．對現(xiàn)行審計行政領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，也即“改良”觀

“改良”的具體設(shè)想主要是審計署仍隸屬于國務(wù)院，但在國務(wù)院內(nèi)升半格，使審計長具有相當(dāng)于國務(wù)院副總理或國務(wù)委員的地位，同時延長審計長的任期，使審計長職務(wù)不受政府任期的影響，在客觀上保證審計監(jiān)督組織的獨立性；審計長由人大任命，其業(yè)務(wù)歸總理領(lǐng)導(dǎo)，從法律上規(guī)定審計長既向國務(wù)院報告工作，又向人大報告工作，當(dāng)二者矛盾時，以人大為主。

這種觀點，看似提高了審計的地位，保證了審計組織的獨立性，但也會存在一定問題，因為只要審計機(jī)關(guān)是政府的組成機(jī)構(gòu)之一，則在進(jìn)行審計工作時就會不可避免地受到政府行政行為的影響。而且審計機(jī)關(guān)夾在政府與人大之間，就會象夾在媳婦與公婆之間的丈夫一樣，兩難做人，甚或?qū)е侣溆陔p方均不予以信任的尷尬境地。

2．獨立模式觀

這種觀點的設(shè)想主要是將各級審計機(jī)關(guān)從政府中分離出來，獨立于政府同時也獨立于人大，依據(jù)法律獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。

這是一種非常理想化的設(shè)想，似乎是最超然獨立的。然而縱觀審計的歷史和考察所謂審計獨立型模式的德國和日本的情況，絕對的獨立是不存在的。審計監(jiān)督主要是依法對政府的財政、財務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督，其實質(zhì)是為立法機(jī)關(guān)服務(wù)。德國和日本的獨立型模式，從其實際發(fā)揮作用情況看，也還是為立法部門服務(wù)。同時，從我國國情出發(fā)加以分析，我們國家是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主專政的社會主義國家，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，國務(wù)院是最高國家行政機(jī)關(guān)，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制是社會發(fā)展的重要目標(biāo)。審計作為一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，要為黨和國家的中心任務(wù)服務(wù)，服務(wù)于改革開放和社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局。特別是國家審計，是一國政權(quán)組織建設(shè)中的重要組成部分，國家法律往往賦之于極大的權(quán)威性，依照法律獨立行使審計監(jiān)督權(quán)是應(yīng)該肯定的，但在具體實施中很難處于中立地位，它必定要在黨所規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一藍(lán)圖下，開展工作。往往不是服務(wù)于國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，就是服務(wù)于國家最高行政機(jī)關(guān)。

這種模式也不切合我國政治經(jīng)濟(jì)實際與傳統(tǒng)文化習(xí)慣。

3．完善現(xiàn)行審計體制觀

這種觀點認(rèn)為現(xiàn)階段我國市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和法制建設(shè)尚未到位，審計體制改革的重點是完善行政型審計體制，特別要理順雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的縱向與橫向關(guān)系。認(rèn)為現(xiàn)行審計體制出現(xiàn)的有礙審計獨立性的問題，癥結(jié)不在于審計體制的隸屬關(guān)系，而是源于雙重領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在矛盾性，因此要改革地方雙重領(lǐng)導(dǎo)體制為垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，切斷審計機(jī)關(guān)與地方政府的組織設(shè)置、人員任免、經(jīng)費來源等行政關(guān)系。

這種觀點也是一種治標(biāo)不治本的方法。僅改變地方審計機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制為審計機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，看似好象解決了審計機(jī)關(guān)受政府行政行為影響的問題，其實仍未逃脫政府的影響與干預(yù)。行政模式審計體制的根本弱點，就是政府對審計獨立性的影響。最高審計機(jī)關(guān)——審計署仍在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)之下，最高層機(jī)關(guān)沒有擺脫政府行政行為對獨立性的影響，下屬的地方審計何談不受影響。所以也不可行。

4．立法模式觀

這種觀點認(rèn)為如果國家審計向立法型體制轉(zhuǎn)變，即隸屬于立法機(jī)關(guān)，從國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系中脫離出來，成為對國家宏觀控制的再控制，亦即從國家行政職能中脫離出來，成為立法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政職能的手段時，其作用必將得到最大的發(fā)揮。

這固然是目前國際上的一種通行作法，也是被公認(rèn)為最理想的模式。從我國現(xiàn)實情況看，也不是沒有實現(xiàn)的可能性。(如以下(二)中所談及的“可能性”)但是這種可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實性，尚需一段時期。因為任何一個國家審計模式的確立，并不是人為強(qiáng)加于它，而是順應(yīng)國情、民情，符合社會發(fā)展的規(guī)律，有水到渠成之感。真正立法模式的審計機(jī)構(gòu)需要國家具備強(qiáng)有力的立法機(jī)構(gòu)，和人民在觀念上對立法機(jī)構(gòu)重要性的認(rèn)識。認(rèn)識轉(zhuǎn)變決不是一朝一夕的事，需要一個過程。況且，我國國家審計機(jī)構(gòu)如果改為立法型還需憲法和有關(guān)法律的修訂，也需要一個時間和過程。

(二)“立法模式”審計體制改革的現(xiàn)實可能性

筆者認(rèn)為最為可取的還是應(yīng)將我國國家審計體制適時地由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變，雖然需要一段時間、需要一個過程，但是是一種較為理想的模式，且有其可行性，主要包括以下幾方面：

1．人民代表大會制度為我國實行立法模式審計體制提出了要求，也提供了條件。

國家各權(quán)力機(jī)關(guān)已經(jīng)形成科學(xué)的分工機(jī)制。全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，國務(wù)院是它的執(zhí)行機(jī)關(guān)，憲法規(guī)定人民代表大會常務(wù)委員會組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)職務(wù)。這種政體在客觀上要求人民代表大會必須有效監(jiān)督國務(wù)院正確履行法律規(guī)定的職責(zé)，國務(wù)院也有義務(wù)接受人民代表大會的監(jiān)督，同時在組織上如果也保證了監(jiān)督手段這種監(jiān)督工作就不會流于形式。從某種意義上講，這也是我國現(xiàn)行政治框架對國家審計機(jī)關(guān)行政型模式向立法型模式轉(zhuǎn)變提出的要求，同時也提供了先決條件。

2．社會主義民主政治建設(shè)進(jìn)程的加快發(fā)展為我國審計體制由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變提供了政治基礎(chǔ)。

黨的十五大報告提出，要有步驟、有秩序地推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)，把發(fā)展社會主義民主政治作為政治體制改革的總目標(biāo)，在論及今后政治體制改革任務(wù)時，將發(fā)展民主，加強(qiáng)法治，完善民主監(jiān)督制度作為五個重要任務(wù)中的三個?？梢灶A(yù)見，自從1982年修改憲法以來，特別是在十五大報告中明確發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)后，民主政治建設(shè)的進(jìn)程正在進(jìn)一步加快。發(fā)展民主必須完善人民代表大會制度，加強(qiáng)立法及法律監(jiān)督工作。從客觀上說，社會主義民主政治的進(jìn)一步發(fā)展必然要求立法部門擁有有效的法律監(jiān)督機(jī)制和手段，否則，人民代表大會監(jiān)督權(quán)就不能充分落實。因此，將國家審計由行政型向立法型轉(zhuǎn)變，既符合社會主義民主政治的發(fā)展方向，也是完善人民代表大會制度的重要途徑和手段。

3．社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立為我國審計體制由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

國家經(jīng)濟(jì)管理體制的不同決定了政府在經(jīng)濟(jì)生活中的作用大小，從而也決定了國家審計在經(jīng)濟(jì)生活中的作用范圍和程度。計劃經(jīng)濟(jì)國家中，政府的大量直接管理經(jīng)濟(jì)工作導(dǎo)致了國家審計機(jī)關(guān)作用范圍的擴(kuò)大和任務(wù)量的增加，它們一般不是服務(wù)于立法機(jī)關(guān)控制行政機(jī)關(guān)因行政行為而發(fā)生的公共資金上，而是直接服務(wù)于行政機(jī)關(guān)對國家經(jīng)濟(jì)的直接管理上。市場經(jīng)濟(jì)下，資源主要靠市場配置和調(diào)節(jié)，國家審計相應(yīng)將工作重點放在公共財政和國家立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的支出項目上。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革步伐的加快，市場經(jīng)濟(jì)管理體制已逐步確立，政企職能將徹底分開，為建立小政府大社會的管理模式奠定了基礎(chǔ)，也為我國審計體制由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。當(dāng)初建立行政模式審計體制的經(jīng)濟(jì)原因——經(jīng)濟(jì)管理方式上的大政府小社會，自然不存在了。

4．我國國家審計已經(jīng)進(jìn)行了成功的嘗試。

審計法第四條規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。從操作角度看，政府向人民代表大會提出的審計工作報告實際上是由審計機(jī)關(guān)代擬，經(jīng)政府同意后，由審計機(jī)關(guān)代作報告，并在現(xiàn)場回答人民代表大會常務(wù)委員會質(zhì)詢。這種做法突出了國家審計服務(wù)于國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的作用，體現(xiàn)了國家審計在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作中的獨立性和立法機(jī)關(guān)的作用，體現(xiàn)了國家審計在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作中的獨立性和權(quán)威性，認(rèn)清了國家審計機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的關(guān)系，以及國家審計在國家行政與立法職能相互關(guān)系中的地位與作用。這種做法，在一定程度上可以看作是向立法型模式轉(zhuǎn)變的嘗試，也可看作是向立法型模式的過渡。

三、完善現(xiàn)行審計體制、加強(qiáng)審計工作的對策

審計工作中實際存在的問題，有的是因現(xiàn)行審計體制本身的弊病造成的，有的與現(xiàn)行審計體制并無直接關(guān)系，而是隨著審計工作發(fā)展而逐步顯現(xiàn)出來的，值得認(rèn)真研究和改進(jìn)。為了進(jìn)一步改革完善現(xiàn)行審計體制，加強(qiáng)和改進(jìn)審計工作，筆者認(rèn)為，無論從思想上還是從理論上都應(yīng)從現(xiàn)在開始著手做好行政型審計模式向立法型模式轉(zhuǎn)變的準(zhǔn)備。

改革現(xiàn)行行政型模式為立法型模式的審計體制，設(shè)立與國務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計院(即“一府三院制”)，向全國人民代表大會和全國人大常委會負(fù)責(zé)并報告工作。

我國現(xiàn)行的審計體制是計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期的產(chǎn)物，無論是領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備，還是審計管轄范圍的劃分，都體現(xiàn)了這一特定時期的特點。從機(jī)構(gòu)設(shè)置的角度來看，審計的獨立性沒有充分地得到保證。因此，從我國的根本政治制度——人民代表大會制度的要求、建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要以及與國際慣例接軌的角度來看，我國的審計體制應(yīng)當(dāng)走立法模式之路，徹底解決因?qū)徲嫷莫毩⑿缘貌坏奖ＷC而產(chǎn)生問題的根源。在各級人民代表大會下設(shè)立審計院，直接對全國人民代表大會和地方各級人民代表大會負(fù)責(zé)，地方各級審計機(jī)關(guān)接受上一級審計機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)：審計長由國家主席提名，由全國人民代表大會決定，國家主席任免，全國人大閉會期間，由全國人大常委會決定：任免國家審計將工作重點放在公共財政和國家立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的支出項目上，專司對國家財政資金的審計監(jiān)督。這樣，國家審計機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)完全剝離，而直接對各級人民代表大會負(fù)責(zé)，審計機(jī)關(guān)作為獨立的經(jīng)濟(jì)者——人民代表大會的委托者，對被監(jiān)督者——各級政府及其所管轄部門和單位的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)督，理順委托者、獨立經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者和公共資財管理責(zé)任承擔(dān)者之間的審計關(guān)系，真正體現(xiàn)國家審計“政府花錢、人民監(jiān)督”的本質(zhì)和執(zhí)行與監(jiān)督相分離的原則；改變現(xiàn)行審計體制的內(nèi)部監(jiān)督色彩，徹底擺脫政府行政行為的影響，成為真正獨立意義上的外部監(jiān)督，在客觀上保證審計組織的獨立性。獨立性是審計工作的“生命線”，而審計組織的獨立性是審計獨立性的核心，只有組織獨立性得到保證，才能保證審計在工作上、人員上、經(jīng)費上的獨立地位。在立法型審計模式下，筆者認(rèn)為以下幾項是值得注意和研究的：

(一)改進(jìn)現(xiàn)行審計經(jīng)費預(yù)算編報制度，審計經(jīng)費單獨列入國家預(yù)算

在立法型審計體制下，審計機(jī)關(guān)接受各級人民代表大會的委托，依法獨立對政府進(jìn)行財政監(jiān)督，審計機(jī)關(guān)與財政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但目前我國審計機(jī)關(guān)的經(jīng)費由同級財政部門審批，審計是監(jiān)督部門，而經(jīng)費來自于被監(jiān)督部門，經(jīng)費不獨立、得不到保障，審計工作不可避免地受到影響和制約。

經(jīng)國務(wù)院同意，2000年審計署及派出機(jī)構(gòu)首先實行了審計經(jīng)費全部由國家財政負(fù)擔(dān)的辦法，這對于維護(hù)審計機(jī)關(guān)的獨立性，保障審計機(jī)關(guān)依法有效地履行審計監(jiān)督職責(zé)，具有重要的現(xiàn)實意義。為了更好地保證審計機(jī)關(guān)依法獨立履行審計監(jiān)督職責(zé)，從體制上理順審計機(jī)關(guān)與財政部門的關(guān)系，切實解決審計機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費，應(yīng)逐步改進(jìn)現(xiàn)行審計經(jīng)費預(yù)算編報制度。即參照國際上通行做法，先由審計機(jī)關(guān)根據(jù)職責(zé)、任務(wù)和計劃及定員定額標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算草案，無須政府審批，由財政部門在本級年度預(yù)算中單獨列示，報經(jīng)本級人大常委會批準(zhǔn)后執(zhí)行。

(二)調(diào)整中央審計機(jī)關(guān)與地方審計機(jī)關(guān)的關(guān)系，實行立法型審計體制下的省以下審計機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制

隨著我國政治體制與經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，中央政府與地方政府財權(quán)與事權(quán)劃分的不斷變化與明確。為適應(yīng)新形勢下對國家財政進(jìn)行有效監(jiān)督的需要，在立法型審計體制下，我們應(yīng)實行省以下審計機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，即省級以下審計機(jī)關(guān)實行垂直管理，市、縣審計機(jī)關(guān)的人事、業(yè)務(wù)由省級審計機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，經(jīng)費列入省級年度預(yù)算，系統(tǒng)管理、系統(tǒng)下按；省級審計機(jī)關(guān)接受審計署(即最高審計院)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)實的情況是，在現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制下，審計署下達(dá)的統(tǒng)一組織項目和其他需要地方審計機(jī)關(guān)完成的項目較多，地方審計機(jī)關(guān)自己安排的項目較少，而在分稅制財政體制下，中央與地方劃分財權(quán)，則在有限的審計資源下，地方審計機(jī)關(guān)對本級財政收支活動的監(jiān)督力度不夠。實行省以下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，審計署與地方審計機(jī)關(guān)可以分別專門負(fù)責(zé)中央與地方的財政資金的監(jiān)督，各司其職，強(qiáng)化監(jiān)督力度，而同時省級審計機(jī)關(guān)又接受審計署的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，這樣，即有利于對中央、地方兩級財政資金的監(jiān)督，又有利于審計系統(tǒng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)，在全國形成一個有機(jī)的整體。

(三)在立法型審計體制下，強(qiáng)化駐地方特派員辦事處的職能駐地方派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立，便于最高審計機(jī)關(guān)對中央財政、財務(wù)收支活動進(jìn)行審計。為了加強(qiáng)對重點地區(qū)中央單位的審計監(jiān)督，審計署在地方設(shè)立特派員辦事處，代表審計署行使審計監(jiān)督權(quán)，負(fù)責(zé)對派駐地區(qū)的審計監(jiān)督工作。國外許多國家也都設(shè)立了駐地方審計機(jī)構(gòu)。如美國審計總署人員眾多，機(jī)構(gòu)龐大，設(shè)有16個地區(qū)分部，并在國外設(shè)有3個國際分部，這一方面是美國的相關(guān)法規(guī)賦予了它眾多職責(zé)，另一方面則充分體現(xiàn)了美國對國家審計的重視。

當(dāng)前我國分稅制體制的實行，以及審計署和地方審計機(jī)關(guān)職責(zé)的劃分，都使審計署面臨巨大的挑戰(zhàn)，即相對于審計資源來說，面臨數(shù)字龐大的被審計單位的挑戰(zhàn)。面對如此眾多的被審計單位，審計署機(jī)關(guān)審計人員相對較少，而且還擔(dān)負(fù)著一定的專業(yè)管理的職責(zé)，就不可能開展大量的審計工作，而要更多地依靠駐地方特派員辦事處的力量。這就要求我們在建立立法模式審計體制時，應(yīng)強(qiáng)化駐地方特派員辦事處的職能，一方面應(yīng)增加駐地方特派員辦事處的數(shù)量；另一方面，列入審計署審計管轄范圍內(nèi)的審計事項應(yīng)當(dāng)主要由駐地方特派員辦事處審計，而審計院專業(yè)司將主要審計中央部委、重大投資項目和?！椯Y金，以及統(tǒng)一組織有關(guān)行業(yè)審計和專項審計。

(四)制定審計組織法，將審計機(jī)關(guān)的設(shè)置、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)立、人員的任免、崗位任職資格條件法律化

在審計組織法中，除應(yīng)明確縣以上設(shè)立審計機(jī)關(guān)，各級審計機(jī)關(guān)對本級人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作，在人大閉會期間向其常務(wù)委員會報告工作，省以下審計機(jī)關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制外，還應(yīng)明確審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人員的任免程序、撤換和審計人員的任職條件等。與立法模式審計體制相適應(yīng)，應(yīng)規(guī)定：地方各級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人由上一級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提名，由本級人民代表大會決定任免，并報上級審計機(jī)關(guān)備案，在地方各級人大閉會期間，由地方各級人大常委會決定任免。同時應(yīng)延長審計長的任期，使審計長職務(wù)不受國家主席與政府任期的影響，在客觀上有效地保證審計長能夠獨立地開展工作。在任期內(nèi)不能隨意撤換審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，只有全國人民代表大會才有權(quán)罷免審計長。

為了進(jìn)一步提高審計隊伍的整體素質(zhì)，適應(yīng)審計工作所肩負(fù)的重要監(jiān)督職能，應(yīng)當(dāng)由審計院和中組部聯(lián)合制定并審計人員崗位任職資格條件。根據(jù)審計人員的不同職位，分別對新錄用的審計人員，縣、地(市)和省級審計廳(局)長、業(yè)務(wù)科(處)長等各種不同職位所必須具備的政治和業(yè)務(wù)資格條件，作出明確規(guī)定，并向社會公布崗位資格條件，通過每年定期考試和考核來確認(rèn)，逐步做到不符合資格條件的不能進(jìn)入審計機(jī)關(guān)，更不能擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

當(dāng)然，盡管筆者認(rèn)為立法型審計模式是稱為理想的模式，但從目前看，國家審計體制從行政型向立法型改革，需要對《審計法》、甚至《憲法》的某些條款進(jìn)行修訂，也牽涉到國家審計機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革和隸屬關(guān)系的調(diào)整，這都需要一個醞釀、規(guī)劃和實施的過程。且國家審計機(jī)關(guān)的職能的性質(zhì)不僅取決于審計體制單一因素，還有賴于社會政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化、道德、意識以及審計主體等諸多因素，就立法型審計體制本身與審計環(huán)境的相容，適應(yīng)和磨合無疑需要一個較長的時間，這些因素都是我們在設(shè)定立法型審計模式時應(yīng)該考慮到的。