物權(quán)法立法論文：物權(quán)法立法之準備
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本文作者：楊虹昱丁娜娜作者單位：天津師范大學法學院
（一）“立法規(guī)劃”存在法律空白
《物權(quán)法》頒布之初，先被列入了第八屆人大常委會的立法規(guī)劃之中，由此可見，雖然《立法法》規(guī)定了全國人大法律議案的提出可以有多種途徑，但在實踐中，全國人大多數(shù)的法律議案都是先由人大常委會審議通過之后，列入立法規(guī)劃，再進行立法。這樣的話，立法規(guī)劃相當于立法過程中的“立項”程序，而能否列入人大常委會的立法規(guī)劃則決定了一部法律能否順利進入之后的立法程序，立法規(guī)劃的作用凸顯出來。但我國《立法法》“在第12、13、24、25條提到了哪些機關(guān)或個人可以向全國人大及全國人大常委會提出法律案的問題，而關(guān)于立法規(guī)劃等問題在立法法中則根本未涉及。”6可以說立法規(guī)劃并沒有在《立法法》中獲得在與其地位相應(yīng)的規(guī)定，僅僅是一項工作流程，也反映出我國立法準備階段法律規(guī)定的空缺。
（二）法律草案起草過程無專門法律規(guī)定
由于立法準備階段缺乏明確的法律規(guī)定，因此對于法律草案的起草工作具有較大的隨意性，并且含有較大的人為因素，各個專門起草機構(gòu)，起草人員職能劃分不夠明確。一方面來講，這是由法律草案起草的事務(wù)性質(zhì)所決定的，法律草案起草工作屬于進入正式審議階段之前的準備活動，應(yīng)該具有一定的靈活性和人為性，以匯集更多的意見、進行充分的討論和及時的修改以便整合出最科學的法律條款；但是，具有靈活性并不意味著無須具有法定的程序要求和職能劃分，因為遵循程序是判斷立法活動的合法性、民主性和科學性的最重要標準。在物權(quán)法草案的起草過程中，學者和人大法工委在其中起到了奠定物權(quán)法草案基本框架和思路的作用，可以說是“幕后的立法者”。而我國《立法法》中并未規(guī)定該階段中學者和專門機構(gòu)的活動職權(quán)范圍，不易保障立法過程中的民主性。
如何完善我國立法準備階段
（一）將立法準備階段納入《立法法》
具體來講，《立法法》應(yīng)該對立法準備階段做出規(guī)定。尤其應(yīng)對立法規(guī)劃的性質(zhì)、法律地位、制作過程、實施以及未完成立法規(guī)劃的法律后果做出規(guī)定，以解決前期立法活動中過多的個人因素和其他不合理因素的參與。
1.填補“立法規(guī)劃”的法律空白，賦予其法律效力
由于立法規(guī)劃缺乏法律統(tǒng)一規(guī)定，導致立法項目缺乏篩選和論證。“立法的重點不突出，隨意性大，有時甚至主管領(lǐng)導的一句話就能導致一項法規(guī)或規(guī)章的立項，由于立法規(guī)劃缺乏科學性，執(zhí)行起來效果自然不會理想，不少項目難以完成。”8這違背了制定立法規(guī)劃應(yīng)該遵循民主的原則，并且隨著立法規(guī)劃的公布，應(yīng)該就具有一定的公信力，相當于立法機關(guān)所做出的立法承諾，應(yīng)該接受大眾的監(jiān)督，對立法機關(guān)也應(yīng)具有一定的約束力，除了特殊的原因外應(yīng)該得到好的實施，并且“立法是科學的過程，立法規(guī)劃實質(zhì)就是對立法科學性的前期論證，它奠定了立法的基礎(chǔ)，”9等將來實踐經(jīng)驗成熟以后，應(yīng)該考慮在《立法法》中增加對立法規(guī)劃的規(guī)定，確立立法規(guī)劃一定的法律效力，即作為“準法”的效力。
2.對法律草案起草過程進行專門法律規(guī)定，明確各部門職能劃分
一方面，隨著現(xiàn)代社會立法活動越來越頻繁，需要專門的機構(gòu)負責立法活動，學者和專門機構(gòu)的活動可以保證立法的專業(yè)性和科學性；另一方面，我們也要思考，專門機構(gòu)人員的構(gòu)成，職權(quán)的范圍以及工作規(guī)則做出明確的專門規(guī)定。只有以法律對法律起草階段加以專門性規(guī)定，明確各專門機構(gòu)職權(quán)劃分、各專門人員的職權(quán)范圍，才可有效的控制在法律草案起草過程中過大的人為性和隨意性，才能保證整個立法準備階段的民主性。
（二）加大對立法準備階段的理論研究
因為我國對立法準備階段的理論研究尚處于起步階段，而國外對立法準備階段的研究已日臻成熟，已有許多有關(guān)專門關(guān)于立法規(guī)劃與立法起草的著述，我們可以在堅持我國立法原則的同時，借鑒國外關(guān)于立法準備階段的研究經(jīng)驗，以更好的發(fā)展我國立法準備階段的理論。
