〔摘要〕本文在分析經(jīng)濟(jì)法的使命和現(xiàn)代國家的職能的基礎(chǔ)上，較為系統(tǒng)地闡述了在現(xiàn)代行政管理中運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法的意義、目標(biāo)、原則、基本內(nèi)容和可操作性等問題，進(jìn)而揭示了經(jīng)濟(jì)法學(xué)與行政管理學(xué)的密切關(guān)系。

〔關(guān)鍵詞〕經(jīng)濟(jì)法現(xiàn)代行政管理經(jīng)濟(jì)管理法制化

一、經(jīng)濟(jì)法的使命在于規(guī)范國民經(jīng)濟(jì)關(guān)系

1.經(jīng)濟(jì)法的實(shí)質(zhì)

法律的基本功能是調(diào)整社會(huì)關(guān)系，以形成有利于統(tǒng)治階級(jí)的社會(huì)秩序。其中，經(jīng)濟(jì)法調(diào)整國家因素影響的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，亦即國民經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

這里所說“國家”，包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)和它的執(zhí)行機(jī)關(guān)——行政機(jī)關(guān)。憲法規(guī)定，全國人大制定和修改有關(guān)經(jīng)濟(jì)的基本法律，審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告，審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；全國人大常委會(huì)制定和修改關(guān)于經(jīng)濟(jì)的一般法律，在全國人大閉會(huì)期間有權(quán)對(duì)全國人大制定的法律進(jìn)行部分修改和補(bǔ)充，審查和批準(zhǔn)國家計(jì)劃和預(yù)算的部分調(diào)整方案。國務(wù)院制定有關(guān)經(jīng)濟(jì)的行政法規(guī)，編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和國家預(yù)算，領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)。根據(jù)憲法的基本原則，經(jīng)濟(jì)法對(duì)各級(jí)國家機(jī)關(guān)，主要對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理國民經(jīng)濟(jì)的職權(quán)以及行使職權(quán)的程序作出具體規(guī)定，以利貫徹執(zhí)行。這就是“國家因素”。

〔摘要〕本文在分析經(jīng)濟(jì)法的使命和現(xiàn)代國家的職能的基礎(chǔ)上，較為系統(tǒng)地闡述了在現(xiàn)代行政管理中運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法的意義、目標(biāo)、原則、基本內(nèi)容和可操作性等問題，進(jìn)而揭示了經(jīng)濟(jì)法學(xué)與行政管理學(xué)的密切關(guān)系。

〔關(guān)鍵詞〕經(jīng)濟(jì)法現(xiàn)代行政管理經(jīng)濟(jì)管理法制化

一、經(jīng)濟(jì)法的使命在于規(guī)范國民經(jīng)濟(jì)關(guān)系

1.經(jīng)濟(jì)法的實(shí)質(zhì)

法律的基本功能是調(diào)整社會(huì)關(guān)系，以形成有利于統(tǒng)治階級(jí)的社會(huì)秩序。其中，經(jīng)濟(jì)法調(diào)整國家因素影響的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，亦即國民經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

這里所說“國家”，包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)和它的執(zhí)行機(jī)關(guān)——行政機(jī)關(guān)。憲法規(guī)定，全國人大制定和修改有關(guān)經(jīng)濟(jì)的基本法律，審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告，審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；全國人大常委會(huì)制定和修改關(guān)于經(jīng)濟(jì)的一般法律，在全國人大閉會(huì)期間有權(quán)對(duì)全國人大制定的法律進(jìn)行部分修改和補(bǔ)充，審查和批準(zhǔn)國家計(jì)劃和預(yù)算的部分調(diào)整方案。國務(wù)院制定有關(guān)經(jīng)濟(jì)的行政法規(guī)，編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和國家預(yù)算，領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)。根據(jù)憲法的基本原則，經(jīng)濟(jì)法對(duì)各級(jí)國家機(jī)關(guān)，主要對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理國民經(jīng)濟(jì)的職權(quán)以及行使職權(quán)的程序作出具體規(guī)定，以利貫徹執(zhí)行。這就是“國家因素”。

1林業(yè)與林業(yè)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生根源

在林業(yè)管理工作的開展過程當(dāng)中，林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式之間的客觀矛盾是始終存在的。林業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須充分遵循林業(yè)生態(tài)平衡的自然特點(diǎn)與規(guī)律，這一點(diǎn)是林業(yè)工作人員必須正確認(rèn)識(shí)的問題。換句話說，在林業(yè)發(fā)展實(shí)踐中，必須充分尊重林業(yè)發(fā)展規(guī)律，以達(dá)到林業(yè)發(fā)展與生態(tài)平衡兼顧的目的。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展角度上來說，生態(tài)林業(yè)自然規(guī)律與經(jīng)濟(jì)規(guī)律之間有著相互制約的關(guān)系。林業(yè)經(jīng)濟(jì)主要研究內(nèi)容是：在社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)相互聯(lián)系的過程當(dāng)中，不同結(jié)合形式下不同資源配置方案的差異以及內(nèi)在規(guī)律，標(biāo)志著人們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展視角下對(duì)林業(yè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系認(rèn)識(shí)的深化與升華。林業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也解釋了在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展體系中，本學(xué)科對(duì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)作用與價(jià)值。

2林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)科的發(fā)展戰(zhàn)略

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的破壞有所加重。在可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不得以對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞為代價(jià)。因此，如何正確處理社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，這一問題得到了各方人員的關(guān)注與重視。從各行業(yè)對(duì)能源的需求上來看，林產(chǎn)品以及木材的需求量逐年增加，林業(yè)生態(tài)建設(shè)以及林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展將在我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略方面發(fā)揮重要的作用。在這一背景之下，林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)科必須從管理層面、社會(huì)層面、生態(tài)層面、環(huán)境層面、政策層面，以及理論層面等多個(gè)角度入手，在滿足社會(huì)各行業(yè)領(lǐng)域?qū)α之a(chǎn)品以及木材需求的同時(shí)，與國家生態(tài)安全對(duì)林業(yè)生態(tài)環(huán)境的要求相吻合，從而構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)化的林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)科體系。在林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)科的建設(shè)發(fā)展中，必須將優(yōu)勢(shì)學(xué)科充分凸顯出來，使本學(xué)科建設(shè)能夠體現(xiàn)世界范圍內(nèi)相關(guān)專業(yè)的前沿成果與水平。同時(shí)，在學(xué)科研究中，需要與社會(huì)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的實(shí)際需求相契合，使本學(xué)科能夠在解決國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)重大問題方面發(fā)揮作用。

3林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)科的發(fā)展目標(biāo)

傳統(tǒng)的林業(yè)發(fā)展強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)林業(yè)生態(tài)的平衡關(guān)系，現(xiàn)代意義上的林業(yè)發(fā)展則將重心放在生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的和諧共存之上，這一改變反映了人們對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化，同時(shí)也是林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)科得以發(fā)展的基本框架。在這一理念下，林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)科的發(fā)展目標(biāo)主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)科需要以我國現(xiàn)階段的林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為依托，在管理學(xué)理論以及經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的引導(dǎo)下，將國內(nèi)外有關(guān)林業(yè)經(jīng)濟(jì)的研究成果以及前沿水平吸收起來，為具有我國特色的林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)科體系的建設(shè)奠定基礎(chǔ)，同時(shí)面向本專業(yè)學(xué)科研究服務(wù)。二是林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)科在未來的發(fā)展當(dāng)中，必須全面結(jié)合信息化技術(shù)與計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，構(gòu)建以林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)科發(fā)展為核心的數(shù)據(jù)庫中心，為林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理科研活動(dòng)以及理論研究提供真實(shí)、全面、可靠的數(shù)據(jù)支持，促進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理研究科學(xué)性水平的提高。三是林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)科的發(fā)展需要重視現(xiàn)代化計(jì)算機(jī)技術(shù)以及先進(jìn)數(shù)學(xué)工具的綜合應(yīng)用，將林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)科的研究重點(diǎn)自傳統(tǒng)的定性分析轉(zhuǎn)變?yōu)槎糠治?，同時(shí)將分析模式自規(guī)范性轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)證性模式，從而為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理學(xué)科的現(xiàn)代化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。四是林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)科在研究發(fā)展中必須鼓勵(lì)并支持研究人員深入林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基層，通過基層調(diào)查研究的方式，使本學(xué)科研究人員掌握林業(yè)生產(chǎn)部門當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀以及存在的問題，將生產(chǎn)需求與科研活動(dòng)緊密結(jié)合起來，為林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展指明方向。五是林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)科的發(fā)展需要重視與國外林業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究成果的交流，在結(jié)合我國發(fā)展動(dòng)態(tài)與趨勢(shì)的前提下，吸收國外有關(guān)林業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理論與成果，使林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)科的內(nèi)容更加完善。

國民經(jīng)濟(jì)核算所提供的這些指標(biāo)信息，是下一步進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理和制定政策策略的前提基礎(chǔ)材料。根據(jù)表1：生產(chǎn)法國內(nèi)生產(chǎn)總值＝總產(chǎn)出－中間投入；收入法國內(nèi)生產(chǎn)總值＝勞動(dòng)者報(bào)酬+生產(chǎn)稅凈額+固定資產(chǎn)折舊+營業(yè)盈余；支出法國內(nèi)生產(chǎn)總值＝最終消費(fèi)＋資本形成總額＋凈出口。

核算信息對(duì)國民經(jīng)濟(jì)收入分配的貢獻(xiàn)作用財(cái)富分配狀況直接影響要素投入的回報(bào)率，當(dāng)前我國實(shí)行按勞分配為主，各種生產(chǎn)要素分配想結(jié)合的政策，分配狀況和結(jié)構(gòu)調(diào)整直接影響著國民積極性狀況。國民經(jīng)濟(jì)核算信息，對(duì)促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)收入分配的增長，改善分配結(jié)構(gòu)，提高國民勞動(dòng)積極性具有重要的貢獻(xiàn)作用。首先分配增長分析，需要運(yùn)用國民經(jīng)濟(jì)核算所提供的市場經(jīng)濟(jì)主體的收入指標(biāo)為基本數(shù)據(jù)材料，并進(jìn)一步做動(dòng)態(tài)分析。在收入分配增長動(dòng)態(tài)分析的基礎(chǔ)上，有利于宏觀收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整，進(jìn)行初次分配，實(shí)現(xiàn)收入結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)移，調(diào)整個(gè)人可支配收入結(jié)構(gòu)狀況。

核算信息對(duì)國民消費(fèi)支出的貢獻(xiàn)作用在國民經(jīng)濟(jì)核算體系中，用來衡量居民消費(fèi)支出的指標(biāo)有很多，例如可支配收入使用賬戶、調(diào)整后可支配收入使用賬戶、可支配收入使用部門綜合賬戶等賬戶，這三個(gè)賬戶中，涉及到最終消費(fèi)和總儲(chǔ)蓄指標(biāo)，是進(jìn)行國民消費(fèi)支出分析的基本原始數(shù)據(jù)，居民消費(fèi)支出分析過程中，必然涉及到物價(jià)變動(dòng)和各類價(jià)格變動(dòng)的指標(biāo)，通過對(duì)各類價(jià)格指標(biāo)的結(jié)合，可以分析當(dāng)前消費(fèi)變動(dòng)狀況，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)的動(dòng)態(tài)考察。在政府消費(fèi)支出中，運(yùn)用國民經(jīng)濟(jì)核算中部門綜合賬戶，通過價(jià)格體系，可以分析政府消費(fèi)支出在整個(gè)國民支出的結(jié)構(gòu)和比例，還可以通過政府消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，分析社會(huì)消費(fèi)支出的主要方面，更有利于進(jìn)行國際消費(fèi)支出比較。

核算信息對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)管理中國民儲(chǔ)蓄和投資的貢獻(xiàn)作用實(shí)現(xiàn)我國貨幣供給和需求平衡，促進(jìn)我國宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，是我國宏觀經(jīng)濟(jì)管理的重要目標(biāo)之一，因此，宏觀經(jīng)濟(jì)管理過程中，必然涉及到國民儲(chǔ)蓄和投資的宏觀管理問題。國民經(jīng)濟(jì)核算中，固定資本形成總額、庫存增加、土地購置之和與儲(chǔ)蓄總額相比，投資儲(chǔ)蓄率等指標(biāo)，是進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)宏觀管理最需要的指標(biāo)，通過這些相關(guān)指標(biāo)的衡量，能充分了解當(dāng)前貨幣供給和需求狀況，當(dāng)前投資形式，對(duì)指定投資政策，貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策的參考意義極大，同時(shí)通過時(shí)間變量的動(dòng)態(tài)分析，可以了解其變化趨勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長目標(biāo)，制定可行的預(yù)期政策提供借鑒。

國民經(jīng)濟(jì)核算的投入產(chǎn)出分析價(jià)值核算信息對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)投入產(chǎn)出分析的貢獻(xiàn)作用很大。國民經(jīng)濟(jì)核算中，具有專門的投入產(chǎn)出表，1974年，中國有關(guān)部門編制了第一張投入產(chǎn)出表——實(shí)物型投入產(chǎn)出表。80年代初,國家統(tǒng)計(jì)局同有關(guān)部門合作開始編制MPS體系的價(jià)值型投入產(chǎn)出表。先后編制出1981年和1983年全國投入產(chǎn)出表。80年代中期,適應(yīng)改革開放以后第三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展和制定第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的需要,國家統(tǒng)計(jì)局開始研究SNA體系的投入產(chǎn)出表。投入產(chǎn)出表有供給表、使用表、產(chǎn)品部門×產(chǎn)品部門表；供給表又稱產(chǎn)出表，使用表又稱投入表；其主表為產(chǎn)品部門×產(chǎn)品部門表。投入產(chǎn)出表是進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理一個(gè)十分重要的參考表，投入產(chǎn)出表反應(yīng)了我國各個(gè)經(jīng)濟(jì)部門生產(chǎn)要素投入的總量狀況，投入結(jié)構(gòu)狀況，以及要素投入的經(jīng)濟(jì)效益狀況。通過投入產(chǎn)出表，可以明確國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各部門產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)值形成過程，產(chǎn)品的初次分配方向，分配結(jié)構(gòu)；還可以通過該表了解中間產(chǎn)品和最終產(chǎn)品情況，這對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)管理中，進(jìn)行資源的有效配置，加強(qiáng)產(chǎn)品分配和再分配提供基本管理信息；另外投入產(chǎn)出表不僅僅詳細(xì)描述了各個(gè)產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展?fàn)顩r，他還能反映各個(gè)產(chǎn)業(yè)之間的間接聯(lián)系，通過直接投入系數(shù)組合，可以完善可以明確產(chǎn)業(yè)之間的間接聯(lián)系方式和密切程度；投入產(chǎn)出表還能描述產(chǎn)業(yè)部門之間的影響關(guān)系，因此，通入投入產(chǎn)出表描述了產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，產(chǎn)業(yè)之間最終產(chǎn)品和中間產(chǎn)品的關(guān)系，以及總產(chǎn)出與中間投入的關(guān)系等等，這對(duì)我國進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整，制定產(chǎn)業(yè)政策，分配政策等具有重要的指導(dǎo)意義。

國民經(jīng)濟(jì)核算對(duì)經(jīng)濟(jì)增長分析的貢獻(xiàn)價(jià)值國民經(jīng)濟(jì)核算信息，有利于分析國民經(jīng)濟(jì)增長狀況，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和可持續(xù)增長是宏觀經(jīng)濟(jì)管理的重要目標(biāo)之一，國民經(jīng)濟(jì)核算有利于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和可持續(xù)增長的實(shí)現(xiàn)。國民經(jīng)濟(jì)核算采用平衡表、帳戶、矩陣相結(jié)合的方法，能夠全面地、系統(tǒng)地、結(jié)構(gòu)層次分明地反映從生產(chǎn)、分配到交換、消費(fèi)的全過程，科學(xué)地揭示國民經(jīng)濟(jì)各部門、各地區(qū)和國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)往來活動(dòng)在社會(huì)再生產(chǎn)中的地位、作用和相互間的經(jīng)濟(jì)技術(shù)關(guān)系，是對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行或社會(huì)再生產(chǎn)過程進(jìn)行計(jì)算、測定和描述的宏觀經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)，是國家宏觀經(jīng)濟(jì)決策的重要依據(jù)和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的有效工具。國民經(jīng)濟(jì)核算信息，為實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)的適度和均衡增長提供了有利的分析數(shù)據(jù)，我國經(jīng)濟(jì)增長過程必須以確保滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要，更要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品供給和需求實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相互協(xié)調(diào)，產(chǎn)品技術(shù)實(shí)現(xiàn)不斷進(jìn)步和更新?lián)Q代。我國國民經(jīng)濟(jì)的適度增長，就是要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展要按照客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，滿足瓶頸部門經(jīng)濟(jì)增長速度需求；我國國民經(jīng)濟(jì)的均衡增長，就是要求積累和投資規(guī)模要是均衡發(fā)展，積累和消費(fèi)之間均衡發(fā)展，生產(chǎn)和流通之間實(shí)現(xiàn)均衡，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)M足生產(chǎn)發(fā)展，科技進(jìn)步，人口發(fā)展需要。

一、公共管理學(xué)科設(shè)置現(xiàn)狀

公共管理的學(xué)科體系建設(shè)在我國經(jīng)歷的時(shí)間不長,各學(xué)派和各高校在理論上和實(shí)踐中存在一定的差別。目前,學(xué)術(shù)界對(duì)于公共管理學(xué)科體系的設(shè)置有一定的分歧,原因之一是,按照我國目前研究生專業(yè)目錄(1997年),公共管理一級(jí)學(xué)科下設(shè):行政管理、社會(huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理、教育經(jīng)濟(jì)與管理、社會(huì)保障、土地資源管理等5個(gè)二級(jí)學(xué)科。在本科專業(yè)目錄中則是行政管理、勞動(dòng)與社會(huì)保障、土地管理、公共事務(wù)管理等4個(gè)二級(jí)學(xué)科。公共管理一級(jí)學(xué)科的研究生教育設(shè)置10個(gè)二級(jí)學(xué)科,即行政管理、非營利組織、公共政策、公共財(cái)政等。在10個(gè)二級(jí)學(xué)科的基礎(chǔ)上還可以設(shè)置三級(jí)學(xué)科的研究方向。[3]這兩個(gè)專業(yè)目錄有相同部分,也有不同部分,其差異并沒有得到很好的解釋。在教學(xué)實(shí)踐中,教師們也感到上述專業(yè)目錄沒有能全面、準(zhǔn)確地覆蓋公共管理領(lǐng)域。有學(xué)者在宏觀視野中闡述了公共管理應(yīng)涵蓋的學(xué)科范圍,公共管理領(lǐng)域可以對(duì)行政管理、非營利組織、公共政策、公共人力資源管理、國民經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)發(fā)展管理等,依此來設(shè)置二級(jí)學(xué)科。[4]有的學(xué)者站在更高的視野探討公共管理學(xué)科體系的設(shè)置,公共績效應(yīng)該成為公共管理的目標(biāo)導(dǎo)向,成為公共管理學(xué)科體系的構(gòu)架基石。與傳統(tǒng)的行政管理相比,公共管理更加凸顯管理性色彩,在運(yùn)作機(jī)制方面,有兩個(gè)明顯特征:其一是重視管理方法與技術(shù),其二是突出應(yīng)用性和回應(yīng)性。學(xué)科設(shè)置應(yīng)遵循此方向去設(shè)置。[5]作為一級(jí)學(xué)科的公共管理學(xué),其研究對(duì)象和范疇可以劃分為三個(gè)層次:政府自身的運(yùn)作和管理;政府對(duì)社會(huì)不同領(lǐng)域的管理(部門公共政策和管制);非政府公共部門的內(nèi)部運(yùn)作和管理(如學(xué)校和醫(yī)院的內(nèi)部管理)。……公共管理二級(jí)學(xué)科之間缺乏有機(jī)的內(nèi)在聯(lián)系,主要表現(xiàn)在教育經(jīng)濟(jì)與管理、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生管理、土地資源四個(gè)學(xué)科上。這些學(xué)科劃分的基礎(chǔ)是橫向的領(lǐng)域分工,相互之間在研究對(duì)象上的區(qū)別是比較明顯的,且原來就分屬不同的一級(jí)學(xué)科。[6]有學(xué)者則認(rèn)為,不應(yīng)僅從管理學(xué)視角去探討公共管理學(xué)科體系的設(shè)置,更應(yīng)從源頭去探討,因?yàn)楣芾韺W(xué)是從經(jīng)濟(jì)學(xué)分離出去的,所以,應(yīng)該雙管齊下,從管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)兩維視角去探討公共管理學(xué)科體系的設(shè)置。[7]爭論的存在說明中國公共管理學(xué)科的設(shè)置和理論支撐需要厘清,這有利于公共管理學(xué)科的發(fā)展與政府工作績效的提升。中國行政學(xué)及公共管理學(xué)在其發(fā)展進(jìn)程中也存在一些突出的問題:一是對(duì)于當(dāng)代國外的公共部門管理特別是政府管理研究領(lǐng)域的新發(fā)展、新趨勢(shì)和新成就跟蹤不夠,對(duì)國外這一領(lǐng)域的新理論、新方法和新技術(shù)的引進(jìn)、消化和吸收亟待加強(qiáng);國內(nèi)現(xiàn)有的行政學(xué)的學(xué)科理論體系(特別是教學(xué)體系)較為陳舊、單一和狹窄,大部分教科書的理論體系及內(nèi)容基本上停留在西方20世紀(jì)70年代以前的水平上,未能充分體現(xiàn)和吸收當(dāng)代國外公共管理領(lǐng)域所取得的新成就。二是行政學(xué)的研究缺乏開闊的視野,學(xué)術(shù)基礎(chǔ)不牢,既未能反映政府管理領(lǐng)域的新變化,將其他國家機(jī)關(guān)(立法、司法機(jī)關(guān))和非政府公共部門的公共管理活動(dòng)納入自己的研究范圍,又未能順應(yīng)當(dāng)代科學(xué)技術(shù)尤其是社會(huì)科學(xué)發(fā)展的交叉、綜合和整體化趨勢(shì),充分吸收相近學(xué)科尤其是當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理學(xué)、政治學(xué)和政策分析等學(xué)科的新理論和方法成果。它不能突破以往的眼界,在主題上創(chuàng)新,在范圍上拓寬和在基礎(chǔ)上打牢。三是行政學(xué)的理論研究落后于現(xiàn)實(shí)的政府管理實(shí)踐,尤其是缺乏對(duì)市場經(jīng)濟(jì)條件下政府管理的重大實(shí)踐問題以及當(dāng)代國外公共管理的實(shí)踐加以深入的研究,行政學(xué)的應(yīng)用性、現(xiàn)實(shí)性和生命力不強(qiáng)。[8]受單一行政學(xué)的影響,我國公共管理學(xué)未能跟蹤西方學(xué)術(shù)前沿,也沒有如實(shí)反映國內(nèi)政府運(yùn)作現(xiàn)狀,更沒有與社會(huì)科學(xué)的全面發(fā)展相適應(yīng),因此,應(yīng)借助新公共管理思想,探討我國公共管理學(xué)的學(xué)科設(shè)置及其相互間的支撐機(jī)制。

二、新公共管理理念與實(shí)踐要求

20世紀(jì)80年代中后期在美國出現(xiàn)了一種(新)公共管理運(yùn)動(dòng)。這種運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是以政府和其他公共部門管理問題的解決為核心,融合各種學(xué)科相關(guān)的知識(shí)和方法,創(chuàng)立一個(gè)公共管理(尤其是政府管理)的新知識(shí)框架,以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實(shí)踐發(fā)展的迫切需要。公共管理學(xué)者來自于行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策分析、組織與管理理論(管理學(xué))等各個(gè)學(xué)科。公共管理學(xué)不僅是一種新的政府管理理論,而且也是一種新的政府管理模式。[2]86西方公共行政學(xué)的淵源來自于政治學(xué)、法學(xué)和財(cái)政學(xué)等學(xué)科,其思想基礎(chǔ)則是由伍德羅•威爾遜和馬克斯•韋伯等人所奠定的。[9]公共管理學(xué)的研究目的就是將管理從混亂和狹隘經(jīng)驗(yàn)主義的現(xiàn)狀中解救出來,使之建立在堅(jiān)實(shí)的科學(xué)理論基礎(chǔ)知識(shí)之上。[10]在新公共管理思想的影響之下,學(xué)術(shù)界對(duì)公共管理學(xué)科的認(rèn)知經(jīng)歷了從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變。新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域范式的轉(zhuǎn)變。[8]73新公共管理認(rèn)為,那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運(yùn)用著的管理方法,如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨(dú)有,它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。首先,新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系,重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位,即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu),政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”。政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向,應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。其次,與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入、不計(jì)產(chǎn)出不同,新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果,即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。最后,與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競爭機(jī)制,取消公共服務(wù)供給的壟斷性,如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等。[12]新公共管理理念轉(zhuǎn)向的改變,要求公共管理學(xué)科設(shè)置需要發(fā)生相應(yīng)的變化,公共管理學(xué)唯“行政學(xué)化”需要加以改變。政府不再是官僚機(jī)構(gòu),政府變成了顧客導(dǎo)向的政府;有企業(yè)家精神的政府;預(yù)防在先、治療為輔的有預(yù)見與前瞻思維的政府;從官僚層級(jí)制到參與及團(tuán)隊(duì)合作的分權(quán)的政府;通過市場杠桿進(jìn)行改革的市場導(dǎo)向的政府。[13]按照“新公共管理”理論所謂“產(chǎn)業(yè)型政府”的解釋,政府部門實(shí)質(zhì)上是一個(gè)特殊的產(chǎn)業(yè)部門。政府部門產(chǎn)生、存在和運(yùn)轉(zhuǎn)的唯一理由,就在于它要生產(chǎn)或提供通過市場解決不了或解決得不能令人滿意的公共物品或服務(wù)。新公共管理理念的興起,智識(shí)群體已經(jīng)意識(shí)到了公共管理學(xué)科設(shè)置需要加以改變,需要突破傳統(tǒng)公共行政學(xué)的局限,借助經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科拓寬學(xué)科視域,更好地服務(wù)于政府和公共管理部門。

三、新公共管理思想影響下的公共管理學(xué)科設(shè)置模式和支撐機(jī)制

公共管理學(xué)科雖然存在內(nèi)在的邏輯和規(guī)律,但由于中國公共管理歷史很短,各院校辦學(xué)的背景差別也很大,在尊重學(xué)科規(guī)范的前提下,也應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各種不同模式的選擇和競爭。[15]將公共管理列為一級(jí)學(xué)科,是建立在公共管理知識(shí)具有相對(duì)獨(dú)立性基礎(chǔ)上的。雖然對(duì)知識(shí)進(jìn)行學(xué)科劃分是按照科學(xué)規(guī)律進(jìn)行的,但這并不能抹煞帶有一定主觀色彩。公共管理及其二級(jí)學(xué)科的確立,是對(duì)公共管理類知識(shí)進(jìn)行劃分的結(jié)果,同樣帶有主觀色彩。[16]目前,國內(nèi)不同類型的高校公共管理學(xué)科的設(shè)置存在一定的差別,難有統(tǒng)一的模式,結(jié)合國內(nèi)現(xiàn)狀,公共管理學(xué)科設(shè)置模式主要有四種第一種模式以政治學(xué)(行政學(xué))為主要學(xué)科,設(shè)置相應(yīng)的學(xué)科和專業(yè)。在這個(gè)模式中,行政學(xué)成為公共管理學(xué)科的主要分支學(xué)科,其目標(biāo)指向直接為政府培養(yǎng)行政管理人才,政治傾向明顯。第二種模式以經(jīng)濟(jì)學(xué)為主要學(xué)科,設(shè)置相應(yīng)的學(xué)科和專業(yè)。在這種模式中,設(shè)置教育經(jīng)濟(jì)管理、政府經(jīng)濟(jì)管理等專業(yè),將政府視作企業(yè)進(jìn)行運(yùn)作,其目標(biāo)指向?yàn)檎裙补芾聿块T培養(yǎng)精于成本收益管理人才,績效傾向明顯。第三種模式以管理學(xué)為主要學(xué)科,設(shè)置相應(yīng)的學(xué)科和專業(yè)。在這種模式中,設(shè)置行政管理、公共管理、教育管理、土地資源管理等相應(yīng)專業(yè),其目標(biāo)指向?yàn)檎裙补芾聿块T培養(yǎng)應(yīng)用型的管理人才,政策傾向明顯。20世紀(jì),社會(huì)學(xué)只是社會(huì)科學(xué)中的剩余學(xué)科,未能對(duì)公共管理學(xué)科產(chǎn)生明顯影響。第四種模式結(jié)合了政治學(xué)(行政學(xué))、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué),是以新公共管理思想為指引來設(shè)置學(xué)科和專業(yè)。在這種模式中可以設(shè)置行政管理、土地資源管理、信息資源管理、政治學(xué)和行政學(xué)、勞動(dòng)與社會(huì)保障、教育經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理,其目標(biāo)指向不僅將政府視為企業(yè),或?qū)⒄暈楣倭艡C(jī)器,抑或?qū)⒄暈楸粍?dòng)管理機(jī)構(gòu)。在這種模式中,政府和其他公共管理部門,不僅具有政治傾向,同時(shí)具有績效傾向,還具有政策傾向和社會(huì)傾向。目前,國內(nèi)知名的綜合類高校正試行要么在碩士學(xué)科專業(yè)設(shè)置中體現(xiàn),要么在博士專業(yè)方向中體現(xiàn)。當(dāng)然,這些學(xué)科專業(yè)間的磨合還有很長一段路要走,學(xué)科間支撐機(jī)制的真正形成和良性運(yùn)轉(zhuǎn)需要從理論到實(shí)踐,從理論,返回實(shí)踐的不斷驗(yàn)正和修改才能得以完成。借助四大學(xué)科即政治學(xué)(行政學(xué))、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和社會(huì)學(xué)形成共同支撐公共管理學(xué)科體系設(shè)置,并形成支撐機(jī)制,這種支撐機(jī)制包括學(xué)科間融合機(jī)制和修正機(jī)制。在新公共管理思想影響之下,公共管理部門尤其是政府的主要目標(biāo)是成為管理績效和公正公平兼顧的部門。市場法則(經(jīng)濟(jì)學(xué))、對(duì)公管理(政治學(xué))、對(duì)私管理(管理學(xué))和結(jié)構(gòu)歸屬(社會(huì)學(xué))形成了公共管理學(xué)科相互間融合機(jī)制,并且各學(xué)科由此相應(yīng)衍生出來的公平正義、權(quán)力干擾、管理過程和合理分層四種特質(zhì),進(jìn)而形成了公共管理學(xué)科間的修正機(jī)制。政治學(xué)和管理學(xué)分別有效區(qū)別了公共部門與私人部門,而將這兩個(gè)學(xué)科結(jié)合可以更好地將兩個(gè)學(xué)科的公私管理技術(shù)融于一體,同時(shí)管理學(xué)針對(duì)私的管理經(jīng)驗(yàn)?zāi)苡行浹a(bǔ)政治學(xué)對(duì)公的管理不足。政治學(xué)的對(duì)公管理經(jīng)驗(yàn)可以進(jìn)一步拓展管理學(xué)的管理視野。與此同時(shí),經(jīng)濟(jì)學(xué)的市場法則能促進(jìn)兩大學(xué)科的管理技術(shù)朝同一方向邁進(jìn)即效率,對(duì)私管理特別強(qiáng)調(diào)服務(wù)于市場的管理效率,但并非所有公共管理領(lǐng)域均以效率優(yōu)先。社會(huì)學(xué)強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)歸屬可以很好地將公共部門服務(wù)有效分配于社會(huì)群體,有效處理了公共管理部門內(nèi)部以及公共管理部門與外界溝通中的結(jié)構(gòu)關(guān)系。經(jīng)濟(jì)學(xué)將理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)帶入公共管理學(xué)之中,將公共服務(wù)中的消費(fèi)者與提供者類比為一般市場中的消費(fèi)者,但這里需要注意,公共服務(wù)的消費(fèi)者不僅是消費(fèi)者,而且還是享有社會(huì)權(quán)利的國民。社會(huì)學(xué)強(qiáng)調(diào)合理分層的關(guān)系,如果將消費(fèi)者分層不當(dāng),則會(huì)造成管理績效低下甚至趨負(fù)現(xiàn)象,同時(shí)權(quán)力干擾也會(huì)帶來效率的低下,市場中的公平正義原則可以有效予以修正,合理分層則可以修正公平正義的無度。管理過程強(qiáng)調(diào)精細(xì)化與操作化,可以有效修正合理分層的方法與技術(shù),而權(quán)力干擾可以使管理過程服從于宏觀與整體戰(zhàn)略。這樣便形成了完成修正機(jī)制的循環(huán),有利于公共管理學(xué)科的完備及與實(shí)踐的銜接。毋庸置疑,公共管理作為一門在中國仍然十分年輕的學(xué)科,還需要注意的問題是,中國公共管理領(lǐng)域的研究應(yīng)當(dāng)密切結(jié)合中國改革與發(fā)展的實(shí)際,解決改革與發(fā)展中的重大現(xiàn)實(shí)問題;在實(shí)際研究中應(yīng)當(dāng)更多地采用規(guī)范的研究方法,并堅(jiān)持客觀性和中立性,力爭超越簡單的觀察評(píng)述,揭示問題的本質(zhì),從而為中國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可靠的理論指導(dǎo)。