新公共管理的理論基礎(chǔ)

自公共行政誕生以來的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。進入20世紀七八十年代，一場聲勢浩大的新公共管理改革運動，又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理的理論基礎(chǔ)不同于傳統(tǒng)公共行政，傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)是政治與行政二分和官僚組織理論，而新公共管理的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟學和私營部門的管理理論，這里的經(jīng)濟學主要是指20世紀五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學理論（包括交易費用理論、委托理論等）。新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進行的改革運動。其名稱在西方也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等，但它們都具有大體相同的特征。對于新公共管理的基本定位，學術(shù)界存在兩大基本分歧，一種觀點認為，新公共管理的出現(xiàn)具有庫恩在科學革命中提出的“典范”或“范式”意義，是政府管理科學的革命性的變革。另一種觀點則認為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”，是多種管理的工具和方法的“交響樂”。從實踐上講，“新公共管理”是一組政府針對現(xiàn)實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面臨的危機、提高政府的效能和合法性。從理論上講，則是基于對傳統(tǒng)公共行政模式的考慮，對行政與管理概念的再認識，對公共部門的抨擊回應(yīng)，對經(jīng)濟理論的變革、對私營部門變革和技術(shù)變革的再審視，以國家和社會之間關(guān)系的調(diào)整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線，以解決新時代政府管理社會和管理自身事務(wù)問題為宗旨，以經(jīng)濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。

新公共管理思想闡釋

盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比，新公共管理適合于發(fā)達國家，但這是否同樣適用于發(fā)展中國家卻不得而知。我們不能想當然地認為始于西方發(fā)達國家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達國家特定的文化背景相聯(lián)系，那么與新公共管理興起并占主導地位的發(fā)達國家相比，不發(fā)達國家在采用時就會受到限制。發(fā)展中國家的確也采用過傳統(tǒng)的公共行政模式，因此也盛行嚴格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家，官僚制度也要維護那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團的利益。有人認為，新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國家，這是因為傳統(tǒng)的官僚制在許多國家都已失敗?；裟匪购蜕械露贾鲝?，“我們應(yīng)當更多地關(guān)注管理改革對發(fā)展中國家的意義。我們相信，基本原則對每一個國家都是適用的”。另一方面，米諾格認為，“市場檢測和內(nèi)部市場等復雜的改革不可能在發(fā)達國家之外行之有效”。然而，與把新公共管理排除在發(fā)展中國家之外相反，更為合理的方法是以務(wù)實的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國家運用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程，包括國家作用的變化，在這種變化中，政府和私營部門進行合作，促進政府建立市場。在一些領(lǐng)域，政府應(yīng)當更多地進行市場調(diào)節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績效，通過盡可能地利用和促進競爭來廣泛使用類似于市場的機制。任何國家在采用這些觀點推進市場經(jīng)濟建設(shè)的時候，都應(yīng)當有足夠的基礎(chǔ)條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內(nèi)的新公共管理。

我國公共管理模式概述

中國作為當前世界上最大的發(fā)展中國家，具備一切發(fā)展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論，中國公共管理學者還沒有一致的立場和觀點，更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學者對公共管理的理解不一致，但是他們都認為公共管理應(yīng)該具備以下特征：第一，從研究對象和范圍來看，公共管理的主體是多元的，包括政府部門和非政府組織（非營利組織）兩大類；第二，公共管理實現(xiàn)了由公共行政的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變，由重視機構(gòu)、過程和程序轉(zhuǎn)向重視項目、結(jié)果和績效，使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責任制等成為公共管理學的核心主題；第三，公共管理學是一門與政府部門和非政府組織的實踐相結(jié)合的學科，它是在包括政府在內(nèi)的公共部門改革的實踐中產(chǎn)生，又反過來指導公共部門管理活動，并在這個過程中不斷完善和發(fā)展，它比傳統(tǒng)的行政學更具有現(xiàn)實性；第四，公共管理注重公平與效率的統(tǒng)一，公共利益與私人利益的統(tǒng)一；第五，公共管理學是多學科的綜合，它充分吸收了政治學、社會學等當代各門學科的理論和方法，尤其是西方經(jīng)濟學理論和工商管理的方法，從而使公共管理學的知識框架更具合理性。中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當代公共管理理論成果，但是總的來說仍然是以傳統(tǒng)的公共行政模式為主導。2008年進行的新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革目標是：實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。這次機構(gòu)改革的力度是前所未有的，也取得了積極的效果，但從基本目標和基本原則看，仍未突破公共行政的傳統(tǒng)準則。雖然東西方國家在政治、經(jīng)濟、文化和歷史等方面均有很大的差異，西方發(fā)達國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會發(fā)展背景不同，我們不能簡單的照搬西方國家的經(jīng)驗，但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經(jīng)驗和教訓，使普遍的新公共管理思想與中國國情結(jié)合。這對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。

公共部門的變革回應(yīng)了幾個相互聯(lián)系的重大現(xiàn)實問題，包括：職能公共部門提供公共服務(wù)的低效率；經(jīng)濟理論的變化；私營部門相關(guān)變化產(chǎn)生的影響，尤其是全球化作為一種經(jīng)濟力量的興起；技術(shù)變化使得分權(quán)同時又能更好地控制全局成為可能。

行政管理可以分為三個鮮明的發(fā)展階段：前傳統(tǒng)階段、公共行政傳統(tǒng)模式階段和公共管理改革階段。每個階段都有自己的管理模式。從上一個階段過渡到下一個階段并非輕而易舉，從傳統(tǒng)的公共行政到公共管理的過渡至今尚未完成。但這只是時間的問題。因為新模式背后的理論基礎(chǔ)非常強大。這場變革運動以“新公共管理”著稱，盡管這個名稱引起了爭論，然而它不但在蓬勃發(fā)展著，而且是對大多數(shù)發(fā)達國家已經(jīng)采取的管理模式的最佳表述。傳統(tǒng)的行政模式相對于它所處的時代是一項偉大的改革，但是，那個時代已經(jīng)過去了。

一、前傳統(tǒng)模式

很顯然，在19世紀末官僚體制理論尚未健全之前，已經(jīng)存在著某種形式的行政管理。公共行政已經(jīng)有很長的歷史了，它與政府這一概念以及文明的興起一樣歷史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那樣，行政的某種模式自從政府出現(xiàn)之后就一直存在著。

首先是創(chuàng)始者或領(lǐng)導者賦予社會以可能，然后是組織者或行政者使之永恒。行政或事務(wù)管理是所有社會活動中的中間因素，雖然不是光彩奪目，但對社會的持續(xù)發(fā)展卻是至關(guān)重要的。

公認的行政體制在古埃及就已經(jīng)存在了，其管轄范圍從每年的尼羅河泛濫引起的灌溉事務(wù)到金字塔的建造。中國在漢朝就采用了儒家規(guī)范，認為政府應(yīng)當是民選的，不是根據(jù)出身，而是根據(jù)品德和能力，政府的主要目標是謀取人民的福利。在歐洲，各種帝國——希臘、羅馬、神圣羅馬、西班牙等首先是行政帝國，它們由中央通過各種規(guī)則和程序進行管理。韋伯認為，中世紀“現(xiàn)代”國家的發(fā)展同時伴隨著“官僚治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展”。

新公共管理進入中國之后，對公共管理的研究和實踐都產(chǎn)生了重要的影響。這種影響需要從中國國家建設(shè)的角度進行反思，當前中國的國家建設(shè)處在與西方不同的階段，通過理性化的官僚制來提供公共物品仍具有關(guān)鍵性的意義。新公共管理運動是發(fā)達國家批評現(xiàn)代官僚制的產(chǎn)物，而在一個正在建立現(xiàn)代官僚制的國家引入其理念，結(jié)果可能帶來公共性的忽視和政府治理的困境。因此，學界應(yīng)充分認識到中國國家建設(shè)的階段性，了解新公共管理的限度，讓公共性回歸到公共管理的核心位置，讓政府擔負其應(yīng)有的責任。

關(guān)鍵詞：新公共管理；國家建設(shè)；反思

20世紀70年代以來，在許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家的公共管理領(lǐng)域中，出現(xiàn)了一場聲勢浩大的以“市場化”為導向的改革浪潮。其主要標志是解除管制、私有化及自由化。從80年代初撒切爾夫人和里根分別在英美的大規(guī)模私有化運動開始，這次政府改革波及西方許多發(fā)達國家，其中包括加拿大的“2000年的公共服務(wù)”、克林頓-戈爾的“政府再造”、澳大利亞的“公共財政管理改進計劃”、奧地利的“行政管理計劃”、丹麥的“公共部門現(xiàn)代化”、葡萄牙的“重大選擇計劃”等等，新公共管理范式就是在這樣市場化的大背景中出現(xiàn)的。

此一范式進入中國后，新公共管理的理念很快就在實踐和理論上被中國學者引入到中國的行政管理中，成了中國公共管理學科教材的主流指導思想，另一方面，卻對西方公共管理思想中的政治公共性原則避而不談。在中國語境，“新公共管理”被表述為不僅對于中國公共管理學科具有重要的指導意義，也對我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和行政體制改革有重要參考價值。在這一過程，也有一些學者對新公共管理模式及其在當代中國的適用性保留看法，并質(zhì)疑公共性原則的缺失是否妥當。歸納起來有三種觀點，第一種觀點從法學的角度觀察到新公共管理改革大都發(fā)生在英、美、澳、新西蘭等盎格魯-撒克遜體系的國家，這些國家主張“利用私法契約來提供公共服務(wù)”，而我國作為大陸法系的國家應(yīng)該尋求法、德式的法治國家的公共管理改革模式，發(fā)揚官僚制中的“精密、速度、明確、連續(xù)性、統(tǒng)一性、嚴格服從”等優(yōu)勢因素，構(gòu)建符合我國國情的政府管理改革模式。第二種觀點從政治哲學的視角認為，“對于新公共管理所提倡的價值取向必須進行反思”，“捍衛(wèi)公共管理的政治公共性，回到公共管理的民主憲政的傳統(tǒng)中?！钡谌N觀點是基于管理主義的視角，認為新公共管理“在公共部門采取民營化和簽約外包的方式”“可能使合同的執(zhí)行和責任的追究變得復雜和難以實現(xiàn)”，因此主張用治理理論去應(yīng)對公共管理所面對的困境。

以上從不同的視角對新公共管理進行反思，但學界鮮有人將其放置到中國國家建設(shè)的視域來考察。事實上，現(xiàn)代官僚制與新公共管理的知識體系，其理論基礎(chǔ)無不與國家構(gòu)建的知識相關(guān)。為此，本文擬從學理層面和現(xiàn)實背景出發(fā)，對新公共管理作檢視，認為將其理念引入中國公共管理學科中，不僅需要從政治學知識體系的邏輯來關(guān)照該學科的公共性原則，而且還需要從國家構(gòu)建的知識體系來重新審視。

一、新公共管理運動興起的背景及國家構(gòu)建的旨趣

面向21世紀的中國政策科學必須充分考慮公共部門管理研究（公共管理學）發(fā)展的背景與趨勢，把它放在公共管理的大視野中加以考慮，這有助于把握政策科學發(fā)展的未來取向，拓寬政策科學的研究主題，引入新的研究方法，加快政策科學的知識創(chuàng)新。

一、公共政策學的緣起

政策科學又稱政策分析、公共政策（學）和政策研究，是二戰(zhàn)后在西方（主要是美國）的思想庫和大學興起的一個全新的跨學科、應(yīng)用性的研究領(lǐng)域。它的出現(xiàn)被視為“當代公共行政學的最重要的發(fā)展”、當代政治學的“一次最重大的突破”以及當代西方社會科學領(lǐng)域的一次革命性變化。政策科學的迅速成長以及它對各國政府政策制定和社會經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生的巨大影響，使它成為各國政界和學界共同關(guān)注的學科?，F(xiàn)在政策科學已構(gòu)成當代公共管理學乃至整個社會科學中的一個極為重要而富有活力的部分。

一般認為，“政策科學”概念是美國政治科學家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個備忘錄中，他就提到了“政策科學”的概念，而這一概念在出版物中的首次出現(xiàn)則是他與卡普蘭在1950年合著的《權(quán)力和社會：政治研究的框架》一書。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學：范圍和方法的新近發(fā)展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中，首次對社會科學中的政策研究方向，即政策科學的對象、性質(zhì)和發(fā)展方向作出規(guī)定，奠定了政策科學發(fā)展的基礎(chǔ)，成了政策科學誕生的標志，拉斯韋爾因此成為“現(xiàn)代政策科學的奠基人”；政策科學作為一個獨立學科的形成，則是60年代末、70年代初的事，它以德洛爾的政策科學“三部曲”——《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學構(gòu)想》（1971）和《政策科學進展》（1971）的出版為代表，這些著作構(gòu)成政策科學發(fā)展的第二里程碑?！罢叻治觥币辉~則是美國經(jīng)濟學家和政治學家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發(fā)表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結(jié)合的漸進比較分析類型。在西方文獻中，“政策科學”與“政策分析”兩個概念的關(guān)系頗為復雜，有的學者將兩者當作同義詞使用；有的學者將它們加以區(qū)別，用“政治科學”作為一個總的學科領(lǐng)域名稱，強調(diào)它的跨學科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學的一個分支，強調(diào)政策分析作為社會科學領(lǐng)域中的一個應(yīng)用性學科的特征。

二、公共管理學的發(fā)展背景、特征及對政策學的影響

盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學是一種全新的跨學科、綜合性的學問，是一種“統(tǒng)一的社會科學”（元社會科學），但是政策科學既然主要以公共政策作為研究對象，那么它主要是關(guān)于公共部門管理尤其是政府管理的學問。70年代以來，政策科學與經(jīng)濟學、工商管理學、政治學以及公共行政學等學科日益相互融合，最終導致公共部門管理領(lǐng)域新范式或新途徑的出現(xiàn)，即“新公共管理”的興起。因此，要認識和把握政策科學，就不能離開公共部門管理學科（公共管理學）發(fā)展的背景與趨勢。

摘要：新公共管理是20世紀70年代以來興盛于西方各國政府改革的一種新模式,這一模式的基本價值取向是以解決政府和其他公共部門管理問題為核心目標,使政府走出財政危機、管理危機和信任危機的困境,提升國家競爭力。以市場為導向的西方公共行政管理改革的理論和實踐對我國的公共行政管理改革有一定的借鑒作用,因而有必要進行深入研究。

關(guān)鍵詞：新公共管理；行政改革；新思路

1新公共管理簡述

從20世紀70年代末開始，曾經(jīng)主導西方公共行政領(lǐng)域近一個世紀之久，被譽為是行之有效的主流公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，它賴以建立的基礎(chǔ)——“威爾遜•韋伯范式”無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難。政府規(guī)模的無限擴張和政府角色的膨脹、公眾對政府能力失去信心、公共支出的持續(xù)膨脹帶來的普遍的政府財政危機。正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論與管理模式——新公共管理，在上世紀八十年代的英美兩國應(yīng)運而生，并迅速擴展到西方各國。新公共管理是一個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進行的改革運動。英國是新公共管理運動的發(fā)源地之一。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國政府開始引入競爭機制和顧客導向為特征的新公共管理改革。美國是現(xiàn)代管理科學的搖籃，1993年克林頓上臺后，開始了大規(guī)模的“重塑政府運動”，其目標是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府。新西蘭、澳大利亞被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統(tǒng)、全面和激進的國家。特別是新西蘭，它因改革的深度、廣度、持續(xù)時間和成效而被學術(shù)界稱為“新西蘭模式”。進入上世紀九十年代以后，一些新興的工業(yè)化國家和發(fā)展中國家，如韓國、菲律賓等國也開始加入這一公共行政改革的大潮。以新公共管理為指導思想的改革在全球范圍內(nèi)展開。當代西方以新公共管理取向的行政改革運動，在某種意義上克服了傳統(tǒng)公共行政的弊端，有利于政府和社會的良性發(fā)展。但是，新公共管理是特定社會和一定理論發(fā)展階段上的產(chǎn)物，它深受當時公共行政所面臨的環(huán)境和社會需求的影響。由于不同國家和地區(qū)公共行政的實踐及其理論基礎(chǔ)各不相同，新公共管理不可能一成不變地應(yīng)用于不同的國家和地區(qū)。在一些國家，由于新公共管理與本國傳統(tǒng)的規(guī)范和價值觀相沖突，即使采納這種改革，也產(chǎn)生不了實際成效。

2新公共管理內(nèi)容概要

根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織關(guān)于西方政府改革的研究報告,新公共管理的核心內(nèi)容有: